国土空间调查、规划与管制

本部分内容主要根据《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》（以下简称《分类指南》）编写。

1.编制背景和意义

（1）建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，党中央、国务院高度重视自然资源管理和国土空间治理工作。

（2）建立统一的国土空间用地用海分类是实施国家自然资源统一管理、建立国土空间开发保护制度的重要基础。

“多规合一”改革前，相关部门在各自业务领域对用地用海分类都有各自的标准和实践基础，但各分类管理目标不同、标准内涵不一、名词术语不同。空间性规划重叠冲突的重要原因之一就是基础分类的不统一、不衔接。主要是5个分类规范，包括《土地利用现状分类》GB/T 21010—2017、《城市用地分类与规划建设用地标准》GB 50137—2011、《城市地下空间规划标准》GB/T 51358—2019、《第三次全国国土调查技术规程》TD/T 1055—2019、《海域使用分类》HY/T 123—2009（见表5-31）。

表5-31　各类标准或文件

续表5-31

（3）建立统一的国土空间用地用海分类对自然资源部履行“两统一”和“多规合一”职责具有长远的历史意义。

《深化党和国家机构改革方案》中明确了自然资源部“两统一”和“多规合一”等重要职责，即统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，具体职责有统一调查和确权登记，建立空间规划体系并监督实施，推进“多规合一”，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合，《分类指南》的编制对自然资源部履行“两统一”和“多规合一”职责具有长远的历史意义，也是贯彻落实党的十九届五中全会提出的“多做打基础利长远的工作”的具体举措。

2.总体内容和框架

（1）《分类指南》包括总则、一般规定、用地用海分类三个章节，以及附录和附件（见表5-32）。

表5-32　总体内容

（2）一般规定。

1）分类依据。用地用海分类主要参考的现行标准包括：现行国家标准《土地利用现状分类》GB/T 21010—2017、现行国家标准《城市用地分类与规划建设用地标准》GB 50137—2011及其1990年版的分类思路、现行国家标准《城市地下空间规划标准》GB/T 51358—2019、现行行业标准《第三次全国国土调查技术规程》TD/T 1055—2019（附录A：第三次全国国土调查土地分类）、现行行业标准《海域使用分类》HY/T 123—2009。

2）分类原则。依据国土空间的主要配置利用方式、经营特点和覆盖特征等因素，对国土空间用地用海类型进行归纳、划分，反映国土空间利用的基本功能，满足自然资源管理需要。用地用海分类设置不重不漏。当用地用海具备多种用途时，应以其主要功能进行归类。

3）使用原则。

用地用海二级类为国土调查、国土空间规划的主干分类。

国家国土调查以一级类和二级类为基础分类，三级类为专项调查和补充调查的分类。

国土空间总体规划原则上以一级类为主，可细分至二级类；国土空间详细规划和市县层级涉及空间利用的相关专项规划，原则上使用二级类和三级类。具体使用按照相关国土空间规划编制要求执行。

国土空间用途管制、用地用海审批、规划许可、出让合同和确权登记应依据有关法律法规，将国土空间规划确定的用途分类作为管理的重要依据。

在保障安全、避免功能冲突的前提下，鼓励节约集约利用国土空间资源，国土空间详细规划可在本指南分类基础上确定用地用海的混合利用以及地上、地下空间的复合利用。

为满足调查工作中年度考核管理的需要，用途改变过程中，未达到新用途验收或变更标准的，按原用途确认。

（3）按照资源利用的主导方式划分类型，用地用海分类采用三级分类体系，共设置24种一级类、106种二级类及39种三级类。

3.主要特点和变化

（1）全过程：适用于自然资源管理的全过程。

《分类指南》全面采用统一的地用海分类，适用于国土调查、监测、统计、评价，国土空间规划、用途管制、耕地保护、生态修复，土地审批、供应、整治、执法、登记及信息化管理等自然资源管理的全过程各环节工作，体现“全生命周期”管理理念（见图5-19）。

图5-19　自然资源管理全过程

（2）在具体使用中，不同环节的工作使用不同的分类层级。

国土调查：国家国土调查以一级类和二级类为基础分类，三级类为专项调查和补充调查的分类。

国土空间规划：国土空间总体规划原则上以一级类为主，可细分至二级类；国土空间详细规划和市县层级涉及空间利用的相关专项规划，原则上使用二级类和三级类，具体使用按照相关国土空间规划编制要求执行。

国土空间用途管制、用地用海审批、规划许可、出让合同和确权登记应依据有关法律法规，将国土空间规划确定的用途分类作为管理的重要依据。

（3）实现国土空间的全域全要素覆盖。

1）在全域实现陆域、海域全覆盖。

遵循陆海统筹原则，在分类体系设罝上将用海与用地分类作为整体考虑，将陆域国土空间的相关用途与海洋资源利用的相关用途在名称上尽可能进行统筹和衔接。

由于无居民海岛多与周边海域一并开发利用，其现行用途分类与海域基本一致，因此将海域和无居民海岛视为整体进行分类（见表5-33）。

表5-33　用地用海分类名称、代码和含义——渔业用海

2）在陆域实现生产、生活、生态等各类用地全覆盖。耕地、园林、林地、草地等用地分类衔接土地利用现状分类，并结合第三次全国国土调查的最新成果，对含义进行了修改完善。同时将“湿地”正式纳入用地用海分类，体现生态空间保护和治理的重要性（见表5-34）。

表5-34　用地用海分类名称、代码和含义——湿地

续表5-34

建设用地设置多个一级类，涵盖城乡建设各类用地的基本功能。首次明确将“农业设施建设用地”单独列为一级类，将破坏耕作层的农业设施相关用地单设一类，切实防止耕地“非农化”和“非粮化”，适应了目前农业农村发展的新形势，新特点。而对乡村工业、仓储、商业，以及公用设施和公共服务设施等用地，不单独设立农村专用地类，统一使用相应的建设用地分类，已体现城乡统筹发展。

3）在空间复合分层上实现地上、地下空间全覆盖。《分类指南》规定了地上、地下空间资源用途类别的代码应区别表达，当需要表达地下空间用途时，应根据其主要功能对照地上用途分类的类型并在其代码前增加UG字样（同时删除用地字样）（见表5-35）。

表5-35　用地用海分类名称、代码和含义——地下用地

（4）体现经济社会高质量发展新需要。

对建设用地类型的细分原则进行调整，以满足新时期差异化与精细化管理需求。对必须要加强管制、提供保障，或规划选址布局有特殊要求的用地类型进行进一步的细分。对用途相近、没有布局管制要求或用途间转换不需要严格区别、无特别附加条件的，则未再进一步细分。比如，公共管理与公共服务用地、商业服务业用地、工矿用地、仓储用地等（见表5-36）。

表5-36　用地用海分类名称、代码和含义——公共管理与公共服务用地

（5）增设一级类“留白用地”，以应对城市未来发展的不确定性。

为应对城市未来发展的不确定性，针对国土空间规划确定的城镇、村庄范围内暂未明确规划用途、规划期内不开发或特定条件下开发的用地，增设1个一级类“留白用地”（见表5-37）。

表5-37　用地用海分类名称、代码和含义——留白用地

（6）制定差别化的设施细则和进一步细分的接口。

《分类指南》在使用中可根据实际需要，在现有分类基础上制定用地用海分类实施细则；用地用海分类未展开二级类的一级类、未展开三级类的二级类、以及三级类，可进一步结合具体工作需要展开细分；使用时可根据规划和管理实际需求，在指南分类基础上增设土地混合使用的用地类型及其相关详细规定（见表5-38）。

表5-38　用地用海分类名称、代码

（7）用地用海分类一级类详解。

用地用海分类一级类详解见表5-39。

表5-39　用地用海分类一级类详解

4.《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB 50137—2011）

《城市用地分类与规划建设用地标准》的具体说明。

（1）居住用地。

居住用地包括单位内的职工生活区（含有住宅、服务设施等用地）。“一类居住用地”（R1）包括别墅区、独立式花园住宅、四合院等。“二类居住用地”（R2）强调了保障性住宅。“三类居住用地”（R3）在现状居住用地调查分类时采用。

（2）公共管理与公共服务设施用地。

“教育科研用地”（A3）包括附属于院校和科研事业单位的运动场、食堂、医院、学生宿舍、设计院、实习工厂、仓库、汽车队等用地。

“文物古迹用地”（A7）与《历史文化名城保护规划标准》相衔接。已作其他用途的文物古迹用地应按其地面实际用途归类，如北京的故宫和颐和园均是国家级重点文物古迹，但故宫用作博物院，颐和园用作公园，因此应分别归到“图书展览用地”（A21）和“公园绿地”（G1）。

（3）工业用地。

“工业用地”（M）包括为工矿企业服务的办公室、仓库、食堂等附属设施用地。

（4）道路与交通设施用地。

“城市道路用地”（S1）不包括支路以下的道路，旧城区小街小巷、胡同等分别列入相关的用地内。

“城市轨道交通用地”（S2）指地面以上（包括地面）部分且不与其他用地重合的城市轨道交通线路、站点用地，以满足城市轨道交通发展建设的需要。

“交通枢纽用地”（S3）包括枢纽内部用于集散的广场等附属用地。

“交通场站用地”（S4）不包括交通指挥中心、交通队用地，该用地应归入“行政办公用地”（A1）。“社会停车场用地”（S42）不包括位于地下的社会停车场，该用地应按其地面实际用途归类。

（5）公用设施用地。

“供电用地”（U12）不包括电厂用地，该用地归入“工业用地”（M）。“供燃气用地”（U13）不包括制气厂用地，该用地归入“工业用地”（M）。“通信用地”（U15）仅包括以邮政函件、包件业务为主的邮政局、邮件处理和储运场所等用地，不包括独立地段的邮政汇款、报刊发行、邮政特快、邮政代办、电信服务、水电气热费用收缴等经营性邮政网点用地，该用地归入“其他公用设施营业网点用地”（B49）。“环卫用地”（U22）包括废旧物品回收处理设施等用地。

（6）绿地与广场用地。

“公园绿地”（G1）的名称、内容与《城市绿地分类标准》统一，包括综合公园、社区公园、专类公园、带状公园、街旁绿地。位于城市建设用地范围内以文物古迹、风景名胜点（区）为主形成的具有城市公园功能的绿地属于“公园绿地”（G1），位于城市建设用地范围以外的其他风景名胜区则在“城乡用地分类”中分别归入“非建设用地”（E）的“水域”（E1）、“农林用地”（E2）以及“其他非建设用地”（E9）中。

“防护绿地”（G2）包括卫生隔离带、道路防护绿地、城市高压走廊绿带、防风林、城市组团隔离带等。

“广场用地”（G3）不包括以交通集散为主的广场用地，该用地归入“交通枢纽用地”（S3）。

园林生产绿地以及城市建设用地范围外基础设施两侧的防护绿地，按照实际使用用途纳入城乡用地分类“农林用地”（E2）。

历年真题

1.下列关于控制性详细规划编制中用地性质的表述，错误的是（ ）。［2019-56］

A.居住用地中不包括小学用地

B.已作其他用途的文物古迹用地应当按照文物古迹用地归类

C.企业管理机构用地应划为其他商务用地(www.xing528.com)

D.教育科研用地包括附属于院校的实习工厂

【答案】 B

【解析】 已作其他用途的文物古迹用地应按其地面实际用途归类，如北京的故宫和颐和园均是国家级重点文物古迹，但故宫用作博物院，颐和园用作公园，应分别归到“图书展览用地”（A21）和“公园绿地”（G1）。

2.下列关于城市建设用地分类的表述，正确的是（ ）。［2018-29］

A.小学用地属于居住用地

B.宾馆用地属于公共管理与公共服务用地

C.居住小区内的停车场属于道路与交通设施用地

D.革命纪念建筑用地属于文物古迹用地

【答案】 D

【解析】 小学用地属于教育科研用地；宾馆属于商业用地；居住小区内的停车场属于居住用地。

3.城市中心城区建设用地范围内用于园林生产的苗圃，其用地性质属于下列哪一类？ （ ）［2013-50］

A.公园绿地强（G1）B.防护绿地（G2）

C.农林用地（E2）D.科研用地（A35）

【答案】 C

【解析】 《城市用地分类与规划建设用地标准》GB 50137—2011规定，园林生产绿地以及城市建设用地范围外基础设施两侧的防护绿地，按照实际使用用途纳入城乡建设用地分类“农林用地”（E2）。

4.下列关于用地归属的表述，符合《城市用地分类与规划建设用地标准》GB 50137—2011的是（ ）。［2012-81］

A.货运公司车队的场站属于物流仓储用地

B.电动汽车充电站属于商业服务设施用地

C.公路收费站属于道路与交通设施用地

D.外国驻华领事馆属于特殊用地

E.业余体校属于公共管理与公共服务设施用地

【答案】 ABE

【解析】 公路收费站属于公路的附属设施，应归纳为公路用地。外事用地应纳入公共管理和公共服务用地（如外国驻华使馆、领馆）。

5.城市用地评价

城市用地评价包括多方面的内容，主要是三个方面，分别是自然条件评价、建设条件评价、用地经济性评价。

（1）城市用地自然条件评价。

1）工程地质条件。包括土质与地基承载力；地形条件；冲沟；滑坡与崩塌；岩溶；地震等方面的评价。

2）水文及水文地质条件。包括对水文条件和水文地质条件的评价。水文条件一般指地面水，在城市规划和建设之前，需要对水体的流量、流速、水位、水质等进行调查分析，研究规划对策。

水文地质条件一般指地下水的存在形式。地下水按其成因与埋藏条件可分为三类，即上层滞水、潜水和承压水，其中能作为城市水源的，主要是潜水和承压水。潜水基本上是地表渗水形成，主要靠大气降水补给。承压水是指两个隔水层之间的重力水，由于有隔水顶板，承压水受大气降水的影响较小，也不易受地面污染，因此往往作为远离江河城市的主要水源。如上层滞水、潜水和承压水结构图（见图5-20）。

图5-20　上层滞水、潜水和承压水结构图

3）气候条件。包括太阳辐射、风象、气温、降水与湿度。

风向就是风吹来的方向。表示风向最基本的一个特征指标叫风向频率。风向频率是累计某一时期内各个方位风向的次数，并以各个风向发生的次数占该时期内观测、累计各个不同风向（包括静风）的总次数的百分比来表示。即：风向频率=（某一时期内观测、累计某一风向发生的次数）/（同一时期内观测、累计风向的总次数）×100%。

风速是指单位时间内风所移动的距离，表示风速最基本的一个指标叫平均风速。平均风速是按某城市风玫瑰图每个风向的风速累计平均值来表示的。

根据城市多年风向观测记录汇总所绘制的风向频率图和平均风速又称风玫瑰图（见图5-21）。

图5-21　某城市地区多年风向频率、平均风速图（风玫瑰图）

通过图5-21中的风向频率，可以看出此图表示的主导风向是东北吹向西南，吹向中心。通过平均风速图示得到风速最大的地方是SSW方位。

历年真题

1.下列不属于城市用地条件评价内容的是（ ）。［2018-28］

A.自然条件评价 B.社会条件评价

C.建设条件评价 D.用地经济性评价

【答案】 B

【解析】 城市用地的评价主要体现在三个方面：自然条件评价、建设条件评价和用地经济性评价。

2.风向频率是指（ ）。［2017-37］

A.各个风向发生的次数占同时期内不同风向的总次数的百分比

B.各个风向发生的天数占所有风向发生的总天数的百分比

C.某个风向发生的次数占同时期内不同风向的总次数的百分比

D.某个风向发生的天数占所有风向发生的总天数的百分比

【答案】 A

【解析】 风向频率一般是分8个或16个罗盘方位观测，累计某一时期内（一季、一年或多年）各个方位风向的次数，并以各个风向发生的次数占该时期内观测、累计各个不同风向（包括静风）的总次数的百分比来表示。

3.下列哪项表述是错误的？ （ ）［2010-23］

A.地下水位过高会影响地基承载力

B.地下水位下降是城市地面沉降的主要原因

C.潜水的补给主要依靠地下水

D.地下水变化容易诱发滑坡灾害

【答案】 C

【解析】 潜水基本上是由地表渗水形成的，主要靠大气降水补给。

4.下列哪项不属于城市规划的工程地质评价中考虑的主要因素？ （ ）［2010-36］

A.土质与地基承载力 B.冲沟

C.地下水硬度 D.滑坡

【答案】 C

【解析】 地下水硬度不属于城市规划工程地质评价考虑因素。

（2）城市用地工程适宜性评定。

城市用地工程适宜性评定是综合各项用地的自然条件对用地质量进行评价的结果。特别是要抓住对用地影响最突出的主导环境要素，进行重点的分析与评价。例如，平原河网地区的城市必须重点分析水文和地基承载力的情况；山区和丘陵地区的城市，则地形、地貌条件往往成为评价的主要因素。又如，在地震区的城市，地质构造的情况就显得十分重要；而矿区附近的城市发展必须弄清地下矿藏的分布情况，等等。

城市用地的工程适宜性评定类型见表5-40。

表5-40　城市用地的工程适宜性评定类型

该知识点主要记住一类用地和三类用地的要点，其他就是二类用地的要点。

历年真题

1.在城市用地工程适宜性评定中，下列用地不属于二类用地的是（ ）。［2013-31］

A.地形坡度15%

B.地下水位低于建筑物的基础埋藏深度

C.洪水轻度淹没区

D.有轻微的活动性冲沟、滑坡等不良地质现象

【答案】 B

【解析】 地下水位低于建筑物的基础埋藏深度属于一类建设用地。

2.关于城市用地工程适宜性评定的表述，错误的是（ ）。［2011-1］

A.对平原河网地区的城市必须重点评价水质条件

B.对山区和丘陵地区的城市必须重点评价地形、地貌

C.对地震区的城市，必须重点评价地质构造

D.对矿区附近的城市，必须重点评价地下矿藏的分布

【答案】 A

【解析】 平原河网地区的城市必须重点分析水文和地基承载力的情况。

3.关于城市用地选择的表述，不准确的是（ ）。［2011-57］

A.城市中心区用地应选择地质及防洪排涝条件较好且相对平坦和完整的用地，自然坡度应小于15%

B.居住用地应选择向阳、通风条件好的用地，自然坡度宜小于30%

C.工业、仓储用地宜选择便于交通组织和生产工艺流程组织的用地，自然坡度应小于10%

D.填方较大的区域宜作为城市开敞空间用地

【答案】 C

【解析】 工业、仓储用地宜选择便于交通组织和生产工艺流程组织的用地，自然坡度宜小于15%。