广州土地管理制度的评价及影响

孙中山指出： “世界上最大的赌博， 莫如买卖土地之投机业， 如果投机者愈多， 工商业必然阻滞。”^[71]土地投机还会造成地价飞涨， 这对于当时住宅供给严重不足的情况俨然是雪上加霜。 如果大量住宅建设用地流入投机者手中， 必然会造成地价哄抬， 房租高涨， 甚至会出现土地大量闲置， 待价而沽的不良后果。因此， 针对城市土地供应相对不足的现状， 除了增加住房供给以外， 防止土地的投机行为是当时政府所采取的重要措施。

当时的《广东省都市土地登记及征税条例》 中有很多措施和做法是为了防止土地投机行为专门设立的， 主要有以下几个方面内容：

4.4.3.1　以平均地价为依据， 征收土地买卖登记税

按照孙中山“平均地权” 思想， 主张由人民(即土地所有权者) 自由申报地价， 以所申报之数额， 为征税标准。 这种相互制衡的报价方式， 使得人民不敢少报地价。 但这种做法， 在实施的过程中， 如果遇到经济情况窘迫， 很容易造成地税欠缴。 为此， 《广东省都市土地登记及征税条例》 在此基础上略加修改和补充， 规定土地在所有权人申报地价后， 政府再加以估定。 每年征收地税，以政府估定平均地价为标准， 平均地价由市土地局每3 年根据社会发展形式重新估价。 另外， 土地转让时也要登记收税， 这种方法能够有效地防止土地投机买卖， 但对于正当的土地买卖， 也增加了土地成本， 容易导致地价成本过高，因此在实施过程中应当由政府区分投机和正当的土地转让。 政府还规定， 对于地价的申报， 以10 年为一个周期， 届满10 年的需要向土地局再次申报地价，并按新的地价缴纳土地税和增价税， 这些措施都有效地防止了土地的投机行为。

4.4.3.2　统一而又灵活的土地课税制度

当时广州市政府所采取的土地政策是普及土地课税， 无论土地有无收益，有建筑宅地和无建筑宅地， 转让一律按相同的比例1%征收课税， 以有力打击土地的投机行为。 但同时， 《条例》 也补充规定一条灵活的应对措施， “政府认为地方情形已臻， 交通发达， 实业兴旺， 有促进建筑之必要时”^[72]， 为鼓励建筑业发展， 防止土地闲置或土地囤积， 可以将无建筑宅地的税率加重， 但是不超过5%。

4.4.3.3　土地增值税征收采取分段收费的办法(www.xing528.com)

土地增值税是指用土地过去买卖的价格与新近的成交价格进行比较， 按照增值部分作为征税的标准。 1905 年英国将土地增值税定为国税的一种， 切实有效地打击了土地投机行为。 按照土地增值的原理， 地价上涨主要是因为人口增加， 社会经济进步， 而土地所有人的贡献率其实是非常微小的， 因此， 土地增值带来的收益理应归于国家， 回馈社会。 理论上， 如果土地税率过低， 则必须同时征收土地增益的全部， 才可以有效地防止土地投机， 但税赋会过重。 单威廉在广州土地税委员会讨论税率的时候， 曾经建议广州土地增值税为增益全部的1/3。 但最终《广东省都市土地登记及征税条例》 采用了增值税累进征税的方法， 规定： 对于价格增加未及一半的， 征收1/5； 超过一半不到一倍的征收，对于一半部分征收1/5， 超过一半的部分收1/4； 对于增加超过一倍的， 增加的第一个一半按照1/5 征收， 第二个一半按照1/4 征收， 其余超过部分按照1/3征收。 这一规定， 实际上意味着土地增值越多， 缴纳增值税也越多， 但又不至于增加太多纳税人的负担， 并有效地防止了土地的投机行为。

4.4.3.4　民众的配合， 是土地制度实施的基础

当时推行的土地制度， 无论是土地登记、 土地测量， 或是按地价缴税， 任何一个环节都需要市民的支持和参与， 市政当局积极采取各种方式， 将土地制度深入人心。 1926 年土地制度实施以后， 市政府不断推出各种实施细则和规定， 以更好地促成土地制度的实施。 例如为防止对土地增值的瞒报， 市政府在1926 年采用的是举报瞒报奖励的方法， 但效果显然不太理想。 1931 年后， 政府则出台规定， 采取鼓励主动尽早缴纳增值税可享受折扣税收的办法， 用经济手段提高了市民申报的积极性。 政府还通过不断宣传和改良土地登记手续， 使得在推行强迫登记制度时， “敏捷便利， 适合人民心理， 使市民乐从登记， 自能旺畅”。 ^[73]1926 年8 月—12 月间， 共收登记案1,800 余件， 但到了1927 年， 全年收登记案则达到17,625 件。^[74]

4.4.3.5　地价税为城市发展提供了稳定的资金来源

关于土地地价税率问题曾是当时争论的焦点， 孙中山认为各国各地通行的做法都是值百抽一， 即按1%征收土地税。 但根据单威廉的主张， 1%的税率征收力度过轻， 无法达到控制地价低廉之目的， 应以地方上通行贷款利率之平均数目为税率之标准， 即主张按照地价的10%为广州土地税率， 即采取高税率的原则。 但考虑到当时经济现状， 最后在《广东省都市土地登记及征税条例》 中仍确定按1%的低税率进行征收， 即便如此， 单这一项， 就为政府提供了稳定的税收来源， 单威廉曾估算， “预定之税额， 遂能如数征足之时， 每年收入当可达至3，000 万元之额”^[75]。 从1931 年广州市每个月的市库收支统计表可以看到，政府各项捐税收入中， 土地税是仅次于车桥税的主要税收来源， 占到了所有捐税收入的15%—20%左右^[76]。

也许正是德国人与生俱来的缜密思维， 单威廉帮助广州市政府设计的土地管理制度基本达到了预期效果， 在1937 年以前时局稳定时期， 广州基本都保持了较为稳定的地价， 一定程度上抑制了土地的投机行为， 从而达到“降低商务成本、 生活容易”^[77]的目的。 这为广州工商业的发展创造了良好的条件， 吸引众多人士落户广州， 在这里投资创业和居住生活， 促进了城市的繁荣。