广州土地管理制度：民国时期居住规划建设研究

住宅问题产生的根源很大程度上在于土地价格的日益增长， 因此， 只有解决好土地问题， 住宅问题才能迎刃而解。 民国时期， 广州市政府实施的较为有影响力的土地管理制度是1926 年由广东省颁布的《广东都市土地登记征税条例》， 该条例于1932 年由广东省政府修正， 1935 年由西南政务委员会再修正。^[68]该条例对于土地登记、 土地测量、 地价、 地税等基本制度都进行了较为详细的规定， 其主要内容概括起来有以下几个方面：

其一， 地政机关及土地测量所。 将地政机关划分为省系和市系两类： 省系地政机关， 在未设立之前由省民政厅设立相关的科室承办； 市系地政机关需设立土地裁判所， 未设立土地裁判所之前其职权由法院执行。 对于土地裁判所的组织办法， 以及处理相关事务的程序法， 另行规定。

其二， 土地测量。 条例规定， 土地的测量由主管地政的机关实施， 将测量完毕的土地要按照详细的情况编制地籍册及地质勘验报告书， 交省民政厅审阅。凡是没有按照要求测量确定地籍的土地， 不得进行所有权登记(图4 - 9、4 -10)。

图4 -9　广州市土地局测量区及经界分区图

资料来源： 广州市政厅编辑股： 《广州市政报告汇刊》， 1928 年

其三， 土地登记。 ①详细规定了办理土地所有权、 用益物权、 担保物权等几种物权登记所需费用的计算方法。 ②规定了土地物权登记的相关程序。 要求物权登记要在土地测量完竣公告后30 日内向土地局缴纳相关资料， 缴费登记。③规定了变更、 移转土地登记等相关程序。 如果登记有误的， 权利人可以在3个月内向土地局申请更正登记。 当土地权利发生移转的时候， 受让人需在30 日内申请变更登记。 土地权属发生变更的， 应在1 个月内完成权利变更登记。 ④对于国有、 省有、 市有的土地， 一律按照私有土地完成登记、 变更手续， 但是免收登记费用。 ⑤土地登记采用不动产登记制度， 土地权利以经土地局确定的登记情况为准。

图4 -10　广州市经界图示例(www.xing528.com)

资料来源： 作者拍摄中山大学徐俊鸣教授珍藏史料

其四， 地价。 ^[69]申报程序。 规定由土地所有权人、 永租权人、 典质权人须于土地局通告登记30 日内持相关证件向土地局申报。 要求申报时要提供姓名(土地属于共有的要列清共有人姓名)、 住所、 土地种类、 坐落、 面积、 每井价值、 全面地价、 现用途、 永租、 典质、 抵押等权属情况。 ②定价程序。 申报人完成申报后， 由土地局依据土地的位置及价值， 划分价值区域， 对于同一价值区域的土地， 确定平均地价， 平均地价每三年修正一次。 ③救济途径。 对于土地局所确定的平均地价， 土地所有权人、 永租权人、 典质权人认为有失公允的，可以在一个月内向土地评议会申请修正， 土地评议会作出的判决视为最终判决，权利人对于该判决不服的， 应在收到判决15 日内向土地局按照申请地价征税，或者依据申请地价收回土地。

其五， 地税。 ①都市几种土地类项的地税征税标准， 主要包括： 有建筑宅地、 无建筑宅地、 农地和旷地。 对于建筑物免征。 对于有建筑宅地和无建筑宅地一般情况下按1%的征税比例征收， 但是为了鼓励建筑业， 防止土地闲置或土地囤积， 必要时可以将无建筑宅地的税率加重， 但是不得超过5%。 ②征税时间和期限分为每年两期： 第一期是3 月1 日—4 月30 日； 第二期是9 月1日—10 月30 日。 ③市政府批准免税的土地包括， 教育慈善用地、 宗教用地、公立免费游乐场或公园、 政府指定的公共墓地及其他政府指定的免税土地。 如果免税土地用途发生改变时， 将不再免税。 ④规定地税缴纳人。

其六， 土地增价税。 ①征收情形。 规定土地权属发生移转， 除了抵押以外，需要按次缴纳增价税。 对于未发生权属移转的土地， 以10 年为一个周期， 届满10 年的需要向土地局再次申报地价， 并缴纳增价税。 ②征收税率。 对于发生权属移转的土地， 征收税率采用分段计费的方式， 对于价格增加未及一半的， 征收20%， 超过一半不到一倍的征收， 对于一半部分征收20%。 超过一半的部分收25%。 对于增加超过一倍的， 增加的第一个一半按照20%征收， 第二个一半按照25%征收， 其余超过部分按照33%征收。

《广东省土地登记及征税条例》 是在单威廉制定的《土地登记测量及征税条例草案》 的基础上修改后颁布实施的， 在一定程度上学习和借鉴了德国土地政策的经验和做法， 但在实施过程中不可避免存在一些问题， 例如， 广州市总商会、 广州实业联合会、 广州市商民协会等认为“地税应征条例烦苛”①； 从广州市土地局每月登记情况表来看， 1926 年8 月—12 月， 计收登记案件1,800 余件^[70]， 但政府强迫登记的案件数是自由申请登记案件数的数倍之多， 主动申请登记的意愿不强； 等等。

随后， 广州市政府又陆续出台了一系列配套措施， 鼓励登记， 确保条例的实施。 例如， 1926 年广东省政府颁布的《广州市不动产登记章程》 对申请登记的程序， 以及土地登记的操作细节等进行了明确； 1926 年广州市政府公布的《广州市举报瞒纳土地移转增价税奖励办法》 对于举报瞒纳或少报土地转移增价税情况的， 将罚金的20%奖励给举报者； 1931 年广州市政府又公布了《广州市催缴增价税办法》， 要求土地增价税一律限期清缴， 布告之日第一个月内缴纳的7 折征收， 第二个月缴纳的8 折征收， 以此类推， 第五个月以后缴纳的， 则要给予处罚等等。