4.3.2.1 制度出台的背景
20 世纪20、 30 年代， 广州城市的住宅问题日趋严重， 其中又以住房短缺、房租高涨、 房屋租赁关系混乱最为突出。[58]程天固在制定《广州市工务之实施计划》 时指出： “市内房屋， 租金奇昂， 中人之家， 其税居之费， 恒占收入百分之三十， 贫苦人民， 更不止此。”[59]而西方国家工人每月所缴纳的房租， 不超过其工资收入的20%， 可见当时广州普通工人家庭每月租金负担的沉重。
广州工商业的繁盛， 使得城市人口急剧增加， 据调查， 1910 年广州城市人口约为52 万人， 而到1930 年城市人口则猛增至86 万人，[60]二十余年间， 城市人口增加近一倍。 城市人口的激增导致的后果之一就是城区用地紧张。 1928年， 广州市警察局统计显示： “广州市全市商店住户共有16 万家， 而自有房屋住者， 不过3 万家。 自业主户占全市住户总数， 不过百分之十九， 全市百分之八十以上的住户需赁房居， 永无固定住所。”[61]
除了房租高企以外， 租金上涨的速度也十分惊人。 1932 年12 月1 日的《中央日报》 曾用“突飞猛进” 和“一日千里之势” 来描述当时广州房租的上涨， “仅以最近五年内比较， 则前时足供小家庭居住之一所厅两间房， 其租金不过十元； 即楼一底， 每月租金亦在二十元以内； 倘仅赁居一房， 前月租不过三数元； 倘能月纳四五十元之租金， 则可称为渠渠大厦。 而现在则区区一小房，月租八九元； 一厅两房， 最低限度非二十元不办； 然此犹指旧式之平方而言耳。如为新式洋房， 则其租价尚倍于是。 白鸽笼式之洋楼， 小小的一厅两房， 月需二十余元至三十元， 其他可以推见。 租价狂涨， 既滔滔未已， 于是平民生计，乃大受打击， 房租一项， 竟至占全部生活费十分之二三有奇， 长安不易居云云，大可为今日广州赠也”。 而且， “一般房东因地价之增涨， 人事之推透， 对于租金， 亦一起再起， 其有租赁在前， 租额无多， 即将铺底收回， 重新另租。 故在今日广州市， 住之一字， 已成为一亟待救之重要问题”。 在广州住宅问题特别严重的时候， 甚至有人向广东省政府建议， “严令取缔业主任意加租， 并将广州市内所有之祠堂庙宇教堂等， 一律没收， 改为平民宫， 容纳贫民居住”。 但《中央日报》 对此条陈的看法则是： “其用意原甚善， 而其办法则未免过于想入非非矣。”[62]
从当时的情形来看， 出租人恶意加租、 随意退租等行为已经引起了承租人的不满， 承租人迫切希望政府出台房屋租赁管理制度， 通过限制租金等方式规范房屋租赁市场， 但政府仍然以租赁行为属于私权范围， 公权不便加以干涉为由， 拒绝对房租问题加以干涉。 这一局面直到1937 年抗战爆发后才得到根本改变， 战争使得城市房荒的问题迅速恶化， 房主与房客之间的矛盾愈演愈烈， 最终迫使各地纷纷对房租管制进行立法， 广州的《广州市房屋租赁办法》 就是在这样的背景之下颁布实施的。
4.3.2.2 制度内容
为了解决广州市当时出现的众多房屋租赁纠纷， 广州市商会拟定了《广州市房屋租赁办法》 (以下简称《办法》)， 经广州市政府参议会审议后转广东省政府修正， 20 世纪30 年代末由广州市政府颁布实施， 其主要内容概括起来有以下十个方面：
第一， 规定地方性单行条例与上位法之间的关系。 《广州市房屋租赁办法》[63]在当时的法律体系中属于广州市内实施的单行条例， 因此条例开篇即明确规定了对于《办法》 未规定者， 适用参照《民法》、 《土地法》 等相关规定。
第二， 规定专门的执行机构， 用以调解和处理房屋租赁产生的纠纷。 成立了广州市房屋租赁管理委员会， 并明确规定其作为《办法》 的执行机构。
第三， 详细规定租金的具体标准。 根据房屋土地和建筑的总价来确定租价， 规定了年租金不得超过房屋土地和建筑物总价的10%。 明确将房屋租价限制在一定的范围内， 控制了承租人的收益比例， 有效限制了哄抬租价的投机行为。
第四， 规定租金提存制度。 承租人可以按照《办法》 规定的上限标准缴纳房租， 出租人拒绝接收时， 承租人可以依法将租金交给广州市房屋租赁管理委员会提存。 在一定程度上防止因为出租人恶意拒收租金导致租金长期拖欠而产生的退租情形。
第五， 规定转租的租金标准。 对于符合民法规定的转租行为， 《办法》 要求转租不得加租， 更加有效地防止了利用合法转租的投机行为。(www.xing528.com)
第六， 将租赁权物权化。 明确规定了“买卖不破租赁”。 对于尚在租赁期限内的房屋， 如果要买卖， 必须要提前一个月通知承租人， 而且如果承租人不愿意终止租约， 则原有租赁合同继续有效， 有效地保护了承租人利益。
第七， 规定出租人可以主动退租的条件。 包括： 不定期租赁或定期租赁租期已满且出租人回收房屋用于自住的； 承租人出现不合法的转租行为； 承租人出现了其他妨害租赁物的行为； 房屋必须改建且出租人打算立即改建的。
第八， 限制出租人任意加租的行为。 在租赁期6 个月内出租人不得以任何理由加租， 超过6 个月的， 如果遇到物价飞涨等情况， 可以酌情加租， 但是加租比例不得超过原租金的30%。
第九， 规定租金按月支付。 承租时预付一个月租金以外， 之后每月租金月末结算， 出租人不得提前或者超额索要租金， 否则， 承租人可以向广州市房屋租赁管理委员会申请处理。
第十， 规定了违反广州市房屋租赁办法的罚则。
4.3.2.3 对私营房屋租赁管理制度的评价
加大住宅的供应量、 限制房租、 防止土地投机一直以来都是西方国家解决住宅问题的三个有效途径。 西方国家房屋租赁管理制度主要是对租金恶意上涨和对房主随意终止租赁权进行限制。 民国时期广州市所颁布的《广州市房屋租赁办法》 也基本上借鉴了美国纽约市的限制房租条例的做法， 对上述内容做了不同程度的限制和规定， 对缓解当时广州的居住问题起到了一定的作用， 但总体来看实施效果并不理想， 主要原因有以下几个方面：
其一， 广州租金飞涨、 房屋短缺的问题自20 世纪20 年代就已经出现， 尽管学者不断呼吁， 各地租户也纷纷向政府请愿， 但是当时的政府一直不太积极，直到1937 年战争爆发后， 问题更为严重， 矛盾更加激化后， 才参照全国其他城市的做法， 颁布法令。 因此， 民国时期的广州私营房屋租赁管理制度一开始就呈现出被动的、 受现实因素所左右的局面， 政府是不得已而为之。
其二， 私营房屋租赁管理制度作为一项过渡性的制度， 本身就有许多不完善的地方。 例如， 由于时间仓促， 一些条款直接移植了西方国家房屋租管制度，但并未考虑到当时广州居住问题的实际情况， 也没有出台相关配套措施； 《办法》 规定“有效期间定为一年， 必要时得呈请延长之”，[64]但公布实施之后也就不了了之； 限制租金、 防止退租等规定违反了合同自治原则， 造成了出租人的抵制， 反而降低了出租人出租房屋的热情； 与当时西方国家房屋租赁管理制度相比， 并没有赋予承租人拒搬的权利， 也没有授权政府在适当的时候收回闲置房屋， 以及强制出租等方面的规定， 因此在实施过程中， 对于私人出租房屋干预力度有限， 从而也影响了该制度的实施。
其三， 私营房屋租赁管理制度将解决房屋问题的重点放在现有房屋的充分利用上， 即实施房屋管制， 但从西方国家的历史经验来看， 房屋管制只是“治标不治本” 的途径， 通过各种手段积极增加住房供应才是最为有效的治本之策。
其四， 当时广州的住房问题已经十分严重， 又处在一个政局不稳的大环境中， 1937 年前后才出台私营房屋租赁管理制度， 其作用自然十分有限。
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