4.3.1.1 制度内容
1923 年11 月， 广州市行政会议通过《开辟观音山公园及住宅区办法》， 这是广州近代历史上第一个关于花园住宅区的实施方案， 该方案除对住宅区道路建设、 土地招领方法进行详细规定以外， 对土地招领后私营房屋的管理也第一次进行了详细的制度规定， 这些规定类似于当今的物业管理制度。
《开辟观音山公园及住宅区办法》 中规定， 所有地段承领六成后， 即由工务局召集承领人， 开会组成观音山住户团， 共同担负管理的责任， “以图后日住场之发达”[52]。 住户团成立以后， 即组织董事会， 由承领人公开选举5 人组成董事会。 董事会的具体职责包括： [53]代表住户直接与工务局磋商一切进行事宜；②保管财政及所有收支款项； ③对于住宅区建设等有关重要事宜， 可随时召集住户团开会共同决策， 所有表决需得到在场过半数住户的同意方可生效； ④地块承领人分期缴交地价应视工程需要为标准， 由工务局与各董事会妥善商议办理； ⑤如地块承领人缴款延期或有意放弃承领土地， 各董事需负完全责任， 并取消其领地人资格； ⑥土地承领人每次向董事会缴交地价， 董事会需用四联票由工务局加盖公章， 一份由本人保存， 其余三份分别送董事会、 工务局和财政局， 但可以由董事会指定有实力的银行作为存款银行， 以作为工务局修筑观音山马路之用， 不得移作他用； ⑦住宅区道路建成以后， 将对各地段再行实际测量， 然后发证照作为日后管理的依据， 未发证照之前， 所缴款项以董事会的收条为依据； ⑧如果董事会不履行职责， 工务局可在一个月内另行召集土地承领人会议， 如大多数认为董事会确实未履行职责， 应对董事会进行改选， 但新董事会未成立以前， 由工务局代行董事权限， 以免阻碍工程进行； ⑨筑路期限于董事会成立后12 个月内完工。
4.3.1.2 制度特点
从上述这些规定可以看出早期私营住宅管理的一些特点：(www.xing528.com)
其一， 采取了“民治” 的方式。 广州市政当局在模范住宅区开辟之初就已经考虑将私营房屋的管理权限交给业主推举的董事会， 采取“民治” 的方式来管理私营住宅， 由社区居民自行管理住区公共事务， 如代表住户向工务局提出建设诉求、 管理收支款项、 协助政府催缴土地承领款以备筑路所需等等。
其二， 借鉴了“西方住宅合作制” 的方法。 “住户团董事会” 这一由工务局发起组织的民间机构， 在某种意义上可以说是借鉴了西方住宅合作制的方法，其核心是管理权集中于全体成员， 通过发动社会力量来加快住宅区的建设。
其三， 是西方市制“委员制” 在住宅区管理中的体现。 1923 年提出的这一私营房屋管理制度恰好是孙科二次主政时期(1923 年2 月至1924 年9 月)， 孙科在1921 年起草《广州市暂行条例》 时， 即借鉴了美国市制“委员制”， 市政之议决权与执行权一并属于市行政委员会， 孙科将这一西方城市理念——西方市制“委员制” 应用到住宅区的管理中。 例如， 由住户团推举形成5 人董事会管理住区公共事务， 对住宅区内重大的建设事宜由住户团开会共同决策， 半数以上同意方可生效都说明了这一点。 留学而归的管理者们对于西方经验和本土现状有着双重关注与思考实践， “以民立国之制， 不可不取资于欧美”[54]， 他们自然会将西方城市管理理念应用到当时制度的制定中。
组成董事会由居民共同管理住宅区内公共事务的方式， 在后来的土地承领办法中并没有再次提到。 1930 年5 月， 《征收广州市松岗住宅区公益费章程》(以下简称《章程》) 由市政府核准实施， 《章程》 对住宅区内各住户征收公益费进行了规定： “松岗住宅区内租户照每月租额按月征收16%的公益费， 主客各半， 自住户则照房产价值每千元按月征收公益费1.3 元， 除地税外， 其余房警捐、 洁净费、 贫民教养院经费、 消防年捐门牌费等不再征收。”[55]公益费取代了原有的零星捐费， 征收额度“酌量增加少许， 尚非过多”[56]。 可见， 对私人住宅的管理模式已由“民治” 逐步转向了“官治”， 即由政府通过征收各种税费的形式统一管理房屋。 1935 年5 月， 市政府在制定石牌中山公园住宅区招领章程时， 提出“所缴各种款项均由财政局专款存入市立银行留为发还产价及支给工程费， 该款由工务局直接领取不得移作别用”[57]。 这与1923 年开辟观音山住宅区时， 组建董事会管理款项的做法已是截然不同了。
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