1928 年10 月， 南京国民政府通过“训政纲领” 掀起了全国的建设热潮。广东是辛亥革命的策源地， 自然不甘落后， 大兴建设事业。 1929 年， 广州市市长林云陔拟订《广州市政府施政计划书》， 要把广州建设成为模范都市， 并建议“设工业区于市西一带； 设商业区于市内南部及河南一带； 渐移住宅区于市之东部”[46]。 从当时出台的《广州市政两年计划案》 及《繁荣广州经济计划》可以看出， 城市建设和发展实业是政府最重要的两项任务。
当时社会各阶层对居住的需求各不相同： 一方面， 华侨、 富商在广州创办企业， 他们对居住的要求较高， 优美、 舒适的居住环境和便利的生活才能吸引其安居落户并发展实业， 以实现“繁荣广州经济” 的目的。 另一方面， 随着工业的繁荣， 大批产业工人集聚广州， 谋求生路， 但由于屋少人多， 工人居住环境恶劣， 房租激增， 广州市一个普通工人家庭的房租开支大概要占到收入的四成以上， 工人的生活困苦不堪， 罢工事件时有发生， 而工人阶层已经成为当时很有影响力的一股力量， 其改善居住环境、 拥有稳定居住场所的诉求， 已成为政府无法回避的现实问题； 而生活在社会最底层的平民和劳工， 同样也是为城市提供服务的重要力量， 他们只不过是希望能有一处最基本的栖身之所罢了。因此， 实施居住保障制度， 增加各类住房供给， 既是迎合上流社会阶层的需要，也是安抚工人， 维护社会稳定的需要。
当时广州市政府所实施的居住保障制度是解决居住问题的一次有益尝试。程天固在平民宫奠基典礼演说词中曾提到： “平民宫是专门建设给平民居住的楼宇， ‘宫’ 原来是给皇帝居住的地方， 现在给平民居住的地方冠以‘宫’ 的名义， 足见政府对平民居住问题的关心和重视。”[47]程天固还设想， 在市内建设五百间平民所， 每间三房一厅， 每间建筑费一千余元， 并希望市内富商能积极捐赠， 三年内实现五百间。 但这在当时确实是个设想， 平民宫即使再建多一百数十间， 也是无法满足平民的居住需求的。 平民宫建成之后， “公开参观， 故市民到该宫参观者不下数千人， 计由晨止暮， 踵趾前往者， 络绎不绝， 情形极为热闹。”[48]可见， 平民宫也只不过是当时社会管理者为赢取民心， 而显示其“关心和力图改善平民居住生活” 的一种姿态罢了。 1927 年， 工务局在划定模范住宅区范围时， 其规划面积就达到了612 亩[49]， 而平民住宅区、 平民宿舍、 劳工住宅的用地规模与之相比， 几乎不具有可比性。(www.xing528.com)
不可否认， 民国时期广州的住宅供给制度一定程度上缓解了当时的住房紧缺问题， 开启了政府出资保障居民享受廉价住房权利的先例， 是民国广州实施居住保障政策的一次重要尝试。 但由于政府资金有限， 社会政局不稳， 政府显然更热衷于通过开辟新区， 以招领土地的方式来发展私营住宅。 当时的政府在采取储备土地制度、 限定私营住宅竣工时间等政策措施时会显得更加得心应手，它既可以使得政府的规划决策得以实施， 又可以为政府带来滚滚的财源， 而在政府公营住宅建设上， 则显得力不从心。
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