广州居住规划建设研究：促进私营住宅制度发展

要增加住房供给， 仅靠政府出资建设公营住宅是远远不够的， 鼓励资助私人兴建房屋则是当时政府更愿意采取的政策。 为此， 广州市政当局积极出台措施， 鼓励、 奖励修建私营住宅， 尤其是加快模范住宅区内的私营住宅建设。

4.2.2.1　政府储备用地制度

1923 年， 观音山模范住宅区开辟时， 就已经开始体现政府储备用地的思想。 1923 年7 月18 日， 市行政委员会第111 次会议通过决议， “观音山公园区之四周……所有规划范围内之私有民地房屋一概收归市有， 酌量补回相当地价及迁拆费”^[31]。 但对划定界限范围内的建筑文物， 如三君祠、 学海堂、 三元宫、应元宫、 应元书院、 观音庙等都“概予以保留， 不能投变， 以符原案”。^[32]

1927 年以后， 模范住宅区建设已进入全面筹备阶段。 广州市政厅第359 号批文在对马棚岗模范住宅区范围进行划定时， 特别提出将猪屎上下寮南至百子路， 西至公医院， 东北至马棚岗应划入模范住宅区范围内， 归并马棚岗作为第一期地段， 因为该地段毗连百子路， “公医院、 马棚岗等处位置在本区南部成狼牙交错形， 若不划入模范区范围整理， 则全部面积受此缺点， 将来规划建筑甚形不便”^[33]。 由于这些零散用地现状只是一些小村落， 比较容易处理， 工务局先将其划入马棚岗模范住宅区范围内， 预先储备， 以免影响到今后的建设。

1927 年8 月， 在筹备处第二次会议上， 时任市财政局局长的陆幼刚提议，鉴于模范住宅区建设范围内的土地买卖关系重大， 对于所有划入模范区范围内的土地在筹备期间都应停止买卖， 以便统一整理。 “兹拟暂定一年为停止买卖土地期限， 如在限期内有买卖土地之必要时， 只许由市政府收买庶可统筹分期、分段预算计划储备， 而不至紊乱。”^[34]。 所有划定为模范住宅区范围内的用地都由政府统一分期分段预算， 并向社会统一招领土地。

由于开辟的模范住宅区用地位于广州东郊， 多为坟岗， 市政厅要求坟主在规定时间内迁坟， 如有不迁者， 由工务局代为强行一律迁出， 并给予一定的经济补偿。 除此之外， 政府还集中在白云山下燕塘附近建设公共坟场， 以满足迁坟的需要。^[35]政府则将坟地收做住宅用地储备起来， 制定规则， 统一开投， 这一做法， 使得后期的地段招领十分顺利， 减少了纠纷， 例如东沙住宅区地段，“查认领该地段者， 非常踊跃， 全区地段不及一月， 已完全认领清楚”^[36]。

对于商业用地， 政府也有类似的储备方式。 例如1930 年， 市政当局填筑海珠新堤， “计划填筑新堤后， 所有旧堤码头均在收用之列”^[37]。 政府以较低的价格对码头原业主进行补偿， 全部收用， 予以储备， 新堤竣工以后， 政府将其划分为四段， 共158 块用地， 除22 块用地拨给填堤施工公司作为抵偿工程款以外， 其余用地由市财政局拟定底价， 按地段等级分期开投， 并根据社会经济发展适时调整开投底价， “开投以来(至1933 年)， 先后由商人投去地共五十四段， 计收入产价九十八万七千余元。”^[38]可见， 储备用地的方式使得政府获得了不菲的收益。

储备用地制度使得当时政府能够将土地重新集中起来， 实现城市土地统一收购、 统一前期开发和土地整理， 并使得广州市政当局所制定的城市规划得以顺利实施， 减少了后期住宅用地开发的纠纷， 加快了私营住宅的建设。 1925年， 单威廉在《土地登记测量及征税条例草案》 中指出， 地方政府实施土地储备政策的目的在于善用土地， 在建立新市区问题上， 有两点是需要尽早解决：其一是预备充足、 便宜和适用的土地， 以便今后企业的发展和解决企业雇用人员的居住问题； 其二是“此种土地之运用， 必以永远有益于社会之全体为主”^[39]。 这两个要点实际上指明了政府为什么要储备用地， 以及储备用地做什么的问题， 即使今天看来， 都是非常正确的。

4.2.2.2　规定私营住宅建设时限(www.xing528.com)

在有限的时间内， 尽可能缩短建设周期， 就意味着增加了住宅供给的数量。因此， 规定建筑私营住宅时限也是当时政府所采取的主要方式。

1923 年模范住宅区的建设提上政府的议事日程。 观音山模范住宅区是最早提出开辟的住宅区， 虽然工务局为此制定了完善的《开辟观音山公园及住宅区办法》， 但地块的招领和房屋建设一直十分缓慢。 《办法》 提出了严格的建筑控制和房屋建设要求， 例如， “每段地限上盖面积不逾土地面积三分之一， 其余面积概作为私家花园或空层之用”、 “建筑高度不得过三层楼”、 “建筑费最低不得少过7， 000 元” 等等， 但办法中并没有涉及提高地块承领人建设积极性的措施， 只有几条无关紧要的处罚办法， 例如“领地后， 建筑房屋不得迟过一年，如过一年仍不开始建筑者， 工务局得补还原缴地价， 将该地收回另行处置”^[40]。因此， 即使承领人一年不开工建设， 也几乎没有任何损失。 由于模范住宅区建设刚刚开始起步， 地块承领人大多持观望态度， 建设进度缓慢也就不足为奇了。

直到1928 年《模范住宅区奖励建筑办法》^[41]的出台， 这一状况才得到改变。 《模范住宅区奖励建筑办法》 是一部很重要的促进广州私人新建住宅的规定， 规定只有四条： “第一， 土地所有人能于马路完成后半年内兴工建筑住宅者准免建筑照费， 并减半征收建筑附加费； 第二， 在马路完成后一个月内兴工建筑住宅者建筑照费与附加费均准予豁免； 第三， 能于建筑马路期内同时建筑住宅者除依照前条办理外， 并得对于建筑路费以九成缴纳； 第四， 依照前三条期限建筑后到土地局登记上盖时得减半征收登记费。” 这一规定有利于政府在开辟道路之后， 促使认领土地的业主能尽快新建房屋。 当时的广州政府正是通过减免私人新建房屋税款的形式， 以经济手段， 实现了加快推进模范住宅区建设的目的， 这一措施与前文所述的美国捐税豁免条例极为相似。

同年， 广州市政当局认识到都市土地“寸土寸金， 一点一滴俱有莫大之价值”， 市区空地虽然有利于城市居住环境的改善， 但“空地过多， 举目有荒凉之感， 且使临近地方不能发展， 致碍市政之进步”^[42]。 在林云陔委员长的建议下，市政当局提出空地改良计划： 对于“市内繁盛区域之空地”， 政府需限定时间建筑， 倘若逾期不建， 则收回重新投标拍卖； 市内偏远的地段， 则由市政府选择适宜的地点， 改造为市场及娱乐场所； 对于市外郊区空地， 则一律种植树木或果木，改善景观。 这一计划的实施， 使得广州的城市面貌呈现出大都市的新气象。

1929 年， 松岗模范住宅区开辟时， 工务局专门制定了《领建松岗模范住宅区地段规则》， 对私人住宅建设的时限提出严格的要求， 规则要求业主领地后须于五个月内建筑， 如逾期不建， 将执照取消， 准由他人承领， 所缴过之地价按九折发还。^[43]1931 年， 财政局在《招领东沙住宅区地段及建筑章程》 中则进一步规定： “凡领得地段后， 须于六个月内， 将该地段内屋宇庭园各部区划妥当，并将园庭地及段内人行路先种树木， 限十二个月建筑屋宇， 如逾期不建则将该地段执照取消， 准由别人领受， 所缴过之地价， 九折发还。”^[44]东沙住宅区地段招领规则在住宅建设时限上适当予以放宽， 但对住宅区的环境要求则更加严格，这显然是市政当局“空地改良计划” 的一次实践。

之后， 类似的规定都会出现在每次的领地建筑规则中。 1935 年， 石牌中山公园住宅区的开辟， 对建筑屋宇的时限要求更加严格， 例如《招领广州市石牌中山公园住宅区地段及建筑限制章程》 中规定： “凡领得地段后， 须于六个月内将该地段内屋宇庭园各部分妥当， 并将段内庭园及人行路等处先种树木， 限六个月内建筑屋宇， 其建筑费不得少过六千， 如逾期不建， 则将该地段执照取消， 准由别人领受， 所缴过之地价， 九折发还。”^[45]可见， 政府这时对私人住宅的建设要求， 已不仅限于建筑屋宇了， 地块承领之后， 业主须在6 个月内完成庭园的建设和树木的种植， 尽快形成优美的居住区环境也成为政府关注的重点。从上述这些变化可以看出， 当时广州政府已经十分注重通过经济手段来调控地区的开发速度， 事实证明这比早期单纯采取行政命令的方式更加行之有效， 这点在今天仍然值得我们借鉴。

在鼓励私人住房建设方面， “规定建筑私营住宅时限” 的方式还是十分有效的。 1928 年之后， 模范住宅区内的屋宇建设明显加快， 直到1935 年石牌中山公园住宅区开辟时， 竹丝岗、 马棚、 东沙等住宅区已尽数开辟， 并初具规模。