公营住宅是指由政府出资建设， 出租给低收入群体居住、 非以营利为目的、承租人不得转租的房屋， 类似现在的政府廉租房。 由于承担公营住宅建设的主体是地方政府， 因此， 20 世纪20—30 年代， 西方一些国家大多规定中央政府会对地方政府给予一定的财政补助。 如英国1924 年就规定， 中央财政必须按照公营住宅的建设数量予以地方政府一定比例的补助。 但民国中央政府一直没有类似的规定， 所有公营住宅建设费用基本都由地方政府承担。 广州市政当局当时建设的公营住宅主要包括三种类型： 一是为企业工人和广大平民集中建设的平民住宅区； 二是为有正当职业的工人、 平民提供住房保障的平民宫和平民宿舍； 三是为社会最底层的贫苦劳工提供住房保障的劳工安集所和劳工住宅。
4.2.1.1 平民住宅区
1928 年， 南京国民政府内政部训令各省民政厅， 在每县市城郊建立贫民住所或平民村舍， 并规定十条具体办法， 其中特别指出： “建筑经费， 由县市政府就本县市地方公款拨支， 如不足时， 可募款补充； 建筑地点， 凡城内空旷处所，或城外附郭空地均可， 其中在城内建筑者名为平民住所， 在城外建筑者名为平民村， 此种住屋离贫民谋生地点必须接近， 以免其往返跋涉； 收容贫民以城内外能营正当职业而现时确实极贫无住所者， 附近搭席棚、 草棚之贫民也收容之；酌收最低数租金， 由管理人员或管理委员会收存， 以为修理房屋及办理一切公共事业之需。”[16]
1929 年， 广州市政当局根据南京政府内政部的训令， 在筹划松岗模范住宅区相关事宜的同时， 提出参照模范住宅区的模式， 由市政府在西村一带开辟一片平民住宅区， 以救济市内平民住宅的缺乏， 保障平民的居住需求， 实现平民的集中居住(图4 -5)。 开辟方法类似模范住宅区的建设， 先由政府建设平民住宅一百间， 小学宿舍、 警察派出所、 消防所等配套及筑路植树等工程一并开展。 小学一间， 建筑面积约30 井； 派出所一间。 道路分为24 尺、 18 尺、 12 尺三种。
图4 -5 西村平民住宅区平面图
资料来源： 广州市政府： 《广州市工务之实施计划》， 1930 年
西村平民住宅区划分为四个街坊， 屋宇并列(图4 -6)， 住宅建筑的规划充分考虑到空气的流通和光线的充足， 主要为方便有家室的平民居住， 住宅每间面积约3.7195 井[17](约40 平方米)； 预算收用土地、 建筑房屋、 铺筑道路的费用约需76,580 元， 另需清理用地及渠道费， 约需1,500 元， 这些费用由市政府拨款。 除了西村平民住宅区以外， 市工务局还规划将河南草芳街闸外附近的农田继续开辟为第二平民住宅区， 其建设办法与西村平民住宅区相同， 第一、第二平民住宅区的开辟总共需要经费16 万余元[18]， 这笔巨款显然是难以落实的， 平民住宅区也一直未能实施。
图4 -6 西村平民住宅区建筑图
资料来源： 广州市政府： 《广州市工务之实施计划》， 1930 年
图4 -7 广东士敏土厂
资料来源： 麦胜文先生收藏并提供
20—30 年代陈济棠主粤时期， 大批的工业企业在西关、 河南一带兴建， 例如省营士敏土厂(图4 -7)、 硫酸厂、 电解厂、 肥田料厂等均设在西村工业区，而大批的纺织厂则设置在河南一带， 选址在西村和草芳街两处的平民住宅区正是为了解决这些企业工人的居住需求而建设的。 从当时政府开辟模范住宅区的方法来看， 模范住宅区只需要政府开辟郊区道路， 划分并对外招领地块， 由政府出资建设十几栋住宅作为样板即可， 其他住宅建设事宜则由地块承领人负责，“俟松岗开辟完毕之后， 其溢出之地价， 则移作开辟别区之用。 照此办法， 继续推广， 则广州之居住问题， 当不难迎刃而解矣”[19]。 但实际上， 成片的平民住宅区的建设远没有模范住宅区的开辟来得容易， 平民住宅区的建设费用全部由政府承担， 这显然不是一笔小的数目， 而当时政府更愿意将开辟模范住宅区之溢出地价， 放在新的模范住宅区的开辟上， 以满足社会精英阶层的居住需求。 平民住宅区集中建设、 同步配套的思路无疑是先进的， 但实施起来困难重重。 从后来市政厅颁布的《建设平民舍原则》 可以看出， 市政府将保障住宅的重点放在了平民宫、 平民住所、 劳工住宅的建设上， 这类平民和劳工住宅规模小， 通常利用市区内闲置、 废弃的建筑物改建而成， 比成片开辟平民住宅区要容易得多。
4.2.1.2 平民宫和平民宿舍
1929 年， 随着政局的稳定， 广州的各项建设有序进行， 而此时陈济棠截获桂系的“天一” 号走私船， 罚款6 万元。 陈济棠将罚款全部拨给广州市政府以作为建筑市内平民住所的费用， 并将原广东省军事厅旧址划给广州市政府建设第一座平民宫， 南临高第街， 北临大南路， 交通十分便利。 以此为标志， 广州市平民住所的兴建正式启动。
1929 年， 市工务局根据市长林云陔的要求， 拟定了《建筑平民宫之具体办法》[20]， 对建筑范围、 图式章程、 工程投价、 完工期限、 工作方法等进行了规定。 1929 年11 月中旬， 平民宫开始由开源公司承建， 1931 年8 月竣工。 平民宫长131 尺， 宽121 尺， 面积15800 余方尺， 整体建筑采用三合土钢筋建造，前座为四层， 后座为三层，采用西式建筑风格， 从外观看像三级塔一样， 既庄严而又不失平民气象(图4 -8)。 平民宫[21]的后座通往高第街， 三座拱门， 取三民主义的意思。 礼堂、会客厅、 办公室等设置在前座， 寄宿舍、 夜校、 阅书室等设置在后座， 前后空地开辟为花园， 栽植花木， 宫内共有宿舍八间， 可容纳平民约400 人。 此后，为方便平民， 平民宫内不断添置和完善设施， 在1934 年底至1935 年初增设了贸易部、 洗衣部、 礼堂， 成立小贩贷款处。
图4 -8 广州市第一平民宫(www.xing528.com)
资料来源： 广州市政府秘书处： 《新广州》 第1 卷第5期， 1932 年
平民宫全座建筑费用共为7.3 万元， 除了陈济棠所拨6 万元外， 剩下的1.3万元则由广州市政府拨给。 宫内每月的开支费用， 分为经常费和临时费两种，均由平民宫呈递给广州市政府核准后拨付。
平民宫隶属于广州市社会局管辖， 为加强管理， 规范平民宫的运作， 社会局在1932 年制定了《广州市平民宫组织章程》 及《广州市平民宫管理规则》[22]，规定宫内设置主任一人， 秉承社会局长之命管理一切内外事务； 为了便利平民和工人随时寄宿， 社会局规定平民宫内的八间宿舍268 张床位， 分为甲乙丙三个档次， 分别每半月征收租金2 元、 1 元、 2 毫不等。 平民宫对入住者的条件有严格的限制， 必须确实为市内有正当职业无居住地的平民及工人才能来此入住，而学生不在招住范围之内。
平民宫成立之初， 市内的平民、 工人纷纷投宿。 从1935 年1 月市社会局的统计数据来看[23]， 甲乙丙三类宿舍中， 选择丙种宿舍的占到81%， 可见租金最便宜的丙种宿舍最受欢迎， 平民宫的住客主要为来自广州市周边县市的工人(约占59%)， 其次为失业平民(约占11%)， 他们所选择的居住方式多为短期居住。 显然， 平民宫的建设确实满足了当时少部分产业工人居住的需要。 市工务局在1934 年的工务计划中， 曾计划在盘福路金字湾市方便医院一带(今市一医院西北部) 建筑第二平民宫[24]， 后因位置不合适， 一再拖延， 直至抗战爆发都没有修建。
除了由陈济棠拨款倡导修建的平民宫以外， 1930 年至1935 年间， 以广州市政当局为主导， 先后在市内修建了五所平民宿舍。 第一平民宿舍位于小北三眼井上街， 由小北方便医所的房舍修葺改用而成。 1929 年6 月， 社会局拟定平民宿舍章程草案[25]， 呈请市政府核准， 并申请拨款8,000 元作为修建房舍的费用。“1931 年3 月平民宿舍工程竣工， 开始招收平民入住。”[26]平民宿舍隶属于广州社会局管理， 规定凡市内无地栖宿的平民均可入住。 平民宿舍较平民宫而言，“一切设施更为便利， 租金更为便宜”[27]。 平民宿舍因对入住者职业并没有特别指定为平民和工人， 且每日的床位租金仅为4 分， 因此成为很多失业者、 苦力、小贩的暂时栖身之所， 其中尤以失业者居多， 从1935 年2 月对住客的统计情况来看， 失业者占到住客的70%。
第二平民宿舍位于广州市东较场， 是由原来的贫民教养院房屋改建而成，开始时称为平民居留所， 1931 年11 月更名为第二平民宿舍， 隶属于平民宫，后又于1932 年10 月奉令归广州市社会局管理。
第一和第二平民宿舍都位于河北， 但随着20 世纪30 年代河南地区的逐步开发， “河南一隅， 地方辽阔， 苦力贫民无住所者甚众”[28]， 社会局于是1934 年12 月提出在河南建立第三平民宿舍的计划， 并准备借用河南地区的公共场所或善堂作为第三平民宿舍的舍址， 预算开办费及购置设备费5,000 元， 每月经费500 元， 呈请市府拨发， 所有组织规程按照第一、 第二平民宿舍办理。 一切准备就绪， 但因河南地区选址一直难以确定， 第三平民宿舍的开办计划一再延误。1934 年， 广州市社会局在其制定的三年施政计划(1934—1936 年) 中曾提出增加平民宿舍数量的设想， 并准备借用公共场所或善堂在东关地区和西关地区分别建设第四、 第五平民宿舍， 但也一直未能实施。 最后， 还是陈济棠为了实现其“民生计划”， 命令广东省公安局筹款， 建设了计划中的第三、 第四、 第五平民宿舍， 并在1937 年竣工后交由广州市政府管理。 但广州当时已是政局不稳，平民宿舍的经费往往不能按时按额拨发， 平民宿舍只能艰难维持。
正如本章第一节中所阐述的， 1914 年以前， 维也纳政府实施的住房保障政策可以说是“无家可归者的政策”， 这与广州为工人、 平民提供公营住宅政策有许多相似之处。 维也纳政府修建的“维也纳庭院式住宅” 是为普通工人提供的住房， 简朴的住房设计， 环绕内院组合而成的自给自足的封闭式“平民宫殿”，为工人生活提供基本的公共设施， 这几乎是广州当时建设“平民宫” 的样板。
4.2.1.3 劳工安集所和劳工住宅
1932 年社会局在进行人口调查时， 查得广州市内无住处者2,000 多人，“他们每夜露宿街边或栖止骑楼底下， 凄凉悲惨， 使人目观心伤”[29]。 而此类露宿的贫民多属在附近劳作的工人， 他们白天奔波于工厂、 码头辛苦劳作， 夜晚无处可归。 为保障这一部分人群的居住需求， 30 年代广州市政当局修建了劳工安集所和劳工住宅。 劳工安集所是供单身劳工居住， 而劳工住宅主要是服务于有家室的劳工家庭。
1934 年和1935 年， 广州市社会局分别在海珠桥南岸、 北岸建成两处劳工安集所， 按其先后称为第一劳工安集所、 第二劳工安集所。 面积分别为37.9 井(约420 平方米) 和54.6 井(约606 平方米)， 可分别容纳单人式228 人和312人居住。 劳工安集所不同于平民宫和平民宿舍， 它是为便利市内劳工而专门设立的临时居留场所， 入住者必须证明其确实是有职业的劳工才可入住。 虽然所内条件极为简陋， 但租金相对于平民宫和平民宿舍又要低得多， 每晚每位2 分。为加强管理， 社会局同样制定了严格的管理规则， 例如1935 年核准备案的《广州市第一劳工安集所章程》、 1934 年《广州市第一劳工安集所管理规则》 等。从1935 年2 月第一劳工安集所住民统计表[30]可以看出， 到劳工安集所居住的多是来自广州周边外县的贫苦劳工， 占到所有住客的75%， 这些劳工以苦力、 手车夫、 土木工人、 机械工人等职业为主， 其中从事苦力和手车夫的占到全部住客的95%， 他们独自来广州谋生， 收入极低， 处于社会的最底层。
1934 年至1937 年， 广州市政当局规划建设了其他多处劳工住所 (表4 -1)， 分别位于东堤八旗会馆旧址、 河南义居里、 大南路、 东较场等地， 对于众多有家室的劳工， 还建设了部分家庭式住所， 有厅房厨厕， 可供小家庭居住。
表4 -1 广州市劳工住所分布一览表(1935 年)
资料来源： 作者根据《广州市政府三年来施政报告》 整理， 1935 年， 第61 页
劳工安集所和劳工住宅的建立， 在一定程度上保障了部分外来贫苦劳工暂时的居住需求， 但是对于广州市内众多的劳工而言， 政府建设的劳工住所还相差甚远， 尤其是家庭式住宅不足百间， 远不能满足有家室的劳工的需求(表4-2)。
表4 -2 广州市公营住宅建设情况一览表
资料来源： 作者整理
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