第一次世界大战以后， 部分西方国家由于遭到战争不同程度的破坏， 住房紧缺情况十分严重。 各个国家纷纷采取措施， 积极促进住房建设， 恢复社会经济。 他们的成功实践经由一批学者们的传播， 给广州民国政府带来较大的触动，并起到很好的示范作用。 这一时期广州居住保障政策的出台， 一定程度上学习和借鉴了西方国家一些城市的做法， 以下将以美国和奥地利等国家为例， 阐述20 世纪20—30 年代西方国家的居住保障政策， 有利于我们探寻同一时期广州所采取的居住保障政策和制度的身影。
4.1.3.1 美国战后的居住保障政策
一战前夕， 正是美国建筑业萧条时期， 由于建筑业多为私人投资， 而且利润微薄， 住宅的建筑业发展非常缓慢。 1917 年以前， 美国国内的主要工业区都从事军事制造业、 军用工业例如军火、 枪械的制造。 在这些工业区内， 军工厂林立， 美国政府对住宅建设是加以限制的， 除了用于作战急需以外， 不得随便建设， 以免影响战事， 美国的住宅建筑业因此遭受重创。 1917 年以后， 工人住宅的极度匮乏已经影响到军用工业的布局， 这引起了美国政府对住宅问题的重视， 1918 年美国政府开始投入资金， 为海军船坞制造局中从事军工业生产的工人修建住宅， 美国住宅公司(U. S. Housing Corporation) 也于1918 年7 月8 日依法成立， 专门负责置地发展住宅建设。 美国政府还相继出台了一系列住宅政策来促进住房建设。 例如， 通过奖励私人投资住宅建设来促进住宅的改良； 为增加工人住宅， 建设住宅公寓、 寄宿舍等公租房， 由政府运营； 制定优惠政策向住宅公司提供贷款； 清理空置住宅， 必须按照规定呈请居住； 等等。 总体来看， 当时美国政府制定的住宅政策主要包括住宅改良法、 捐税豁免条例、 限制房租条例等内容。
(1) 美国住宅改良法。
美国政府在住宅改良问题上， 十分重视发挥住宅改革机构、 慈善人士、 工厂雇主、 政府当局、 住宅合作团体、 住宅建筑工人等各方面的力量， 相互配合、共同行动。
①美国国内住宅改革机构推动。 美国国内住宅改革机构遍布全国， 著名的有全国住宅工会(National Housing Association)。 该机构的职责是广泛征集议案， 会员遍布全国各地， 主要包括建筑家、 工程师、 房地产经理人、 不动产代理人、 政府部门官员、 住宅问题专家等一批社会精英。 由于会员大多为社会中坚， 具有一定的影响力， 该委员会大力宣传住宅问题造成的弊病， 成效显著。1923 年12 月， 美国住宅改良协会成立(Better Homes in America Inc.)， 该协会不仅广泛发动对住宅问题的讨论， 积极进行宣传， 而且还在美国各城市组织了示威游行， 使得住宅问题引起了社会的广泛关注。 该协会的工作对于美国住宅改良起到了极大的推动作用。
②工厂主建筑住宅。 美国工厂主修建工人住宅在美国私人建筑事业中占有较大比重。 据统计， 当时美国共有213 个大型工厂为工人修建了住宅， 解决了近50 万人的居住问题。 由于美国的工业布局相对集中， 后来工厂主建筑住宅的模式逐渐发展为由若干家企业主出资， 协议建设公共的工人住房， 并委托一家住宅公司负责建设， 再以较低廉的价格租赁给企业的工人使用。 这一改良住宅的方法在新泽西州、 马萨诸塞州、 宾夕法尼亚州等很多地区推广， 在很大程度上满足了当时的居住需求， 但是这种住宅社区相对封闭， 并不利于当时资本主义生产力的发展。
③建筑贷款社。 以合作经营的方式发展住宅建筑事业， 最著名的应该是建筑贷款社(Building and Loan Association)。 该机构主要是鼓励社员按期储蓄，促进各户购买住宅。 社员主要分为两类： 一类是储蓄社员， 一类是贷款社员，二者各占一半。 这类组织一般限定只允许劳动工人入社， 倡导节俭。 随着美国经济的发展， 这种机构的设立越来越多， 会员的资产也在日益增加， 所起的作用也越来越大。 然而美国劳动工人虽然有强烈的购买或者自己修建住宅的意愿，但是因为薪水收入微薄， 不得不借助于贷款， 尤其是长期贷款。 建筑贷款社，一般采用抵押的方式向工人发放贷款， 工人分期偿还。 1915 年至1918 年美国住宅建筑总量由42%上升至58%， 这足以说明建筑贷款对美国住宅建筑事业发展所起到的促进作用。
(2) 合作住宅法。
除此之外， 美国政府还出台了合作住宅法等住宅政策来促进住宅建设的发展， 但这一方式在当时并没有得到普及， 只是在住宅特别紧缺的几个大都市有所发展。 合作住宅法， 是指由若干合作社成员组成的住宅公司制团体， 合作社成员认购若干股， 每股按照所购房屋的价值， 从十元到千元不等， 并可以分期缴纳。 期限一般较长， 以10 年为最短， 期满以后， 产权仍属于合作社。 所需的款项多数都是以产权抵押给建筑贷款社， 或者给合作银行、 私立银行贷款。 合作社的资产属于住户共有， 管理权集中于全体成员， 由住户选举董事会负责经营， 住户有权罢免董事会。 由于住宅是公有性质， 部分住户需要转让股权时，必须依照合作社章程， 其他住户享有优先购买权。 如果合作社成员需要搬到其他地方居住， 可以只将原来居住的房屋交于合作社管理， 而所购股权可以保留，或者经董事会同意后转让给其他入社房客。 在美国， 当时的合作住宅法概括起来有以下几种模式：
①合作公共住宅(Cooperative Apartment)。 这种模式最为典型的是纽约的布鲁克林区。 1917 年， 6 个富足的芬兰籍建筑师出资45， 000 元在布鲁克林区建筑一所合作住宅， 其规模可以容纳16 个家庭居住。 最初由社员分缴8,000元， 用来购置土地， 并向银行贷款建设房屋， 住宅建成以后， 再以建筑物做抵押、 贷款， 继续完成建筑物装修和完善其他设施。 住宅建成之后， 每个社员均拥有5 间居室， 而一些基本的电话、 自来水、 燃气供应设施也一应俱全。 每月租金约26 元， 主要用于修葺房屋和偿还贷款。 这种模式在当时得到了推广。1923 年， 布鲁克林区的那维亚住宅公司共建设合作公共住宅20 所， 居住家庭达到308 家。 这种模式之所以在当时得到广泛的应用， 主要是因为可以解决一些收入比较稳定的工薪阶层家庭的住房需求， 这些家庭没有太多积蓄， 但是收入比较稳定， 所以在这种模式下， 可以通过共有和抵押贷款分期偿还的方式有效降低每个家庭的一次性出资额度， 降低了住宅拥有的门槛， 加之合作社公司化的运营模式， 科学而有效， 不失为一种解决住宅问题的好方法。
②合作寄宿舍。 这种模式与公共住宅的最大不同在于面向的群体主要是学生、 女工、 雇工等一些居无定所的人士， 而且租金也更为低廉， 范围也更为普遍， 这一合作住宅建设模式几乎遍及美国的各大城市。 一切收益除了支付经营费用以外， 如有剩余， 还会返还给各位社员， 或者用于社会公益事业。
③密尔沃基试验(Milwaukee)。 1919 年， 威斯康星州议会通过议案， 要求州内各市政府以及公民都要购买股票投资合作住宅建设。 在这一议案倡导下，著名的花园住房公司(Garden Homes Company) 于1920 年在密尔沃基市成立。其成立的目的在于防止操纵地价、 禁止建筑奢靡浪费、 防止私人投机获利和建设街市污水处理等住宅配套设施、 倡导工人联合购买住宅来防止工人频繁迁移、倡导建设更为合理美观的住宅等。 为了实现这些良好的愿景， 该公司在交通便利的地区购地28 亩， 分为若干区域， 每区建设住宅一所， 每所平均建设成本为4， 500 元左右。 该公司的股票分为普通股和优先股两种， 各发行25 万元。 优先股除了住户外， 投资者也可以购买， 而普通股只有住户才能购买。 住户除了购买股票以外还要缴纳房租， 以便支付利息、 捐税、 保险、 维修等费用。 凡是住户需要搬离合作住宅的， 花园住房公司将以票面金额回收该住户所购买的普通股， 住宅产权实际上是属于全体合作社成员共有。 曾任美国合作住宅委员会主席的丹尼尔·和恩(Daniel·Hoan) 对于花园住房公司的模式十分赞赏。
④不动产合作社(Real-Estate Cooperative Enterprises)。 这种模式之下， 社员投票不以个人为单位， 而是以所购买股票份额为标准。 对于盈余款项的分配也不是按照所付租金比例， 而是以股票份额为依据。 租户除了可以按股票价格将所持股票转让给合作社外， 还可以在交易市场上转让。 这是与普通合作社的最大不同。 不动产合作社模式下建设的住宅大多为能够容纳数百个家庭的大厦，而且构造和建筑多采用“园林式”， 生活社交配套设施极其完善。 这种住宅经营自成一体， 被广泛采用， 例如纽约郊外广厦千间住宅公社(Jackson Heights)，共居住社员148 人， 规模十分庞大。 Jackson Heights 还设立了出售部， 如果住户要对外出售股票， 可以通过出售部代理销售。
⑤房客公司制(Tenents Company Ownership)。 这种模式最显著的特点是以经营住宅来盈利。 与若干住户采取合作方式修建住宅， 并将房屋的一部分出售给非社员， 所获盈利用以支付其他开支， 所以社员无须再支付房租， 如果所获盈利不够支付房租的， 不足部分由社员分摊。
综上所述， 上述不同方式的合作住宅法， 是美国政府运用民间力量和金融手段来促进城市住宅的供给， 在经济繁盛的区域发展尤为迅速， 虽然其经营模式科学有效， 但覆盖人群十分有限， 对于解决美国当时存在的住宅问题来说，作用有限。
(3) 捐税豁免条例。
以纽约市为例， 当时的纽约属于美国地域最广袤的区域之一， 但是由于人口众多， 市民住宅仍然十分缺乏。 以往美国政府都寄希望于市场经济规律来调节住宅供给， 可是住宅问题非但没有解决， 反而更加严重， 于是美国政府一改以往的政策， 于1920 年颁布条例， 以豁免税赋的方式来鼓励建筑业。 该条例自1920 年9 月27 日在纽约市开始实施。 条例规定： 凡是新建住宅， 符合法定条款者， 可以免除税赋。 6 个月以后， 这一条例在美国其他一些小城市也开始推行。
税赋豁免法令对纳入免税范围的住宅进行了规定。 凡在1920 年4 月1 日后， 1921 年4 月27 日前修建完成的； 现正在建设， 需要在1921 年4 月27 日后两年内完工的； 1922 年4 月1 日以前开始建设， 并在2 年以内能够完工的， 上述三种情况的住宅享受不同比例的豁免税赋。 并规定： 一间住房税收最高豁免1,000 元； 独栋住宅豁免不超过5,000 元； 联排住宅豁免不超过10,000 元； 一栋住宅有若干家庭居住的， 则每家豁免数额不超过5,000 元。
税赋豁免法令在当时起到了十分积极的作用。 首先， 在一定程度上促进了当时纽约住宅建筑数量的增加。 据当时统计数据显示， 纽约1920 年第一季度住宅计划可容纳5， 171 家， 而1922 年第一季度住宅可容纳家庭数量增加到了13，279 家。 其次， 促进了全社会对住宅建设的投入。 1920 年美国住宅建设费用占总建设费用的比例为27%， 到了1921 年则达到了59%。 但就纽约市而言，1921 年全市用于住宅建设的费用较1920 年增加了58%， 而1922 年较1921 年更增加了246%。[10]可见， 当时纽约的住宅建筑业较美国其他城市发展更为迅速，这也归功于税赋豁免法令的颁布实施。(www.xing528.com)
虽然税赋豁免法令在一定程度上促进了住宅建筑业的发展， 但是仍旧无法从根本上解决当时的住宅问题， 也逐渐显现出一定的局限性。 例如， 租金虽然有一定程度的降低， 但生活在最底层的工人仍旧无法支付； 即使税赋减免， 中产阶级家庭依然没有经济实力出资修建住宅。 可见， 税赋豁免条例在当时并不能完全解决住宅问题。
1923 年4 月1 日豁免税赋条例时效届满， 该年6 月， 政府宣布延期。 纽约政府在条例施行的过程中注意到， 租金较高的公共住宅， 本来就住户众多， 市场需求量大， 如果再施行税赋豁免， 则其经营者获利较多， 在1923 年免税期满前即可收回投资。 因此， 1923 年， 税赋豁免条例略作修改： 规定公共住宅免税总额以15,000 元为限， 而每间住房仍旧以1,000 元为限， 独栋住宅免税额仍旧为5,000 元封顶。 1924 年3 月14 日， 豁免新屋税赋委员会上书纽约州州长， 建议进一步修改纽约市的税赋条例， 其中包括： 准许各地当局视实际的需要豁免税赋， 凡是在1924 年4 月1 日以后1925 年4 月以前开始建筑的新建筑， 完全作为住宅使用的可以免税； 3 层以内的房屋， 除底层外其余各层都用于住宅的，也可以免税； 旅馆不在此范围内； 等等。 此外， 委员会还建议， 税赋豁免政策只针对公共住宅住户和自置房屋者， 以限价出售的独院式住宅或者联排住宅、以限价出售合作社公共住宅或者租金按照法定限制的公共住宅， 才能豁免税赋，同时规定了只有收入微薄的家庭才能享受这项政策。 这一修改后的政策实际上是向低收入群体和低价住宅倾斜， 这项免税新政一直施行到1932 年1 月1 日才终止。
(4) 限制房租条例。
限制房租， 保护租户的政策在当时的欧洲十分盛行， 然而在美国却没有普遍实施， 只在哥伦比亚地区、 纽约州等少数几个地区颁布过限制租金条例。
1920 年前后， 纽约市区住宅的缺乏使得租金增速过快， 市区的租户不堪重负， 1920 年10 月， 纽约州通过了旨在促进市区内租户安居的多项条例， 开始预防无理由的加租。
这些条例从不同角度保护了承租人的利益， 大体内容包括： 凡租赁合同期限未确定的， 准许其租赁期至订约后的第一个10 月为止， 承租人如遇不合理的加租， 也可以提出抗议； 对于不合理的加租情况， 也作出了详细的界定， 例如规定一次性加租25%的属于非正常、 不合理加租； 因欠缴租金被纽约法庭判令支付租金的承租人， 可以被允许在12 个月内分期缴纳； 在房屋所有人索要租金的诉讼中， 如其索要租金比一年前租金水平增加25%的， 则房屋所有人不得以承租人不缴纳租金为由要求其搬走； 如果所有人想解除租赁合同的， 必须提前30 日通知承租人； 等等。 上述法律极大地保护了承租人的利益， 承租人如遇到租赁合同订立明显有失公平或者条件苛刻的， 都可以提起抗议。 对于所有人强迫承租人搬移权的限制法规一直实施到1922 年11 月1 日才被废止。
由于纽约州各城市存在的住宅问题原因各不相同， 因此1922 年8 月纽约州设立了住宅及区域规划委员会(Commission on Housing and Regional Planning)，负责调查1924 年1 月以前的住宅问题， 并根据调查结果提出咨询意见。 依据住宅及区域规划委员会的报告， 1923 年纽约州的住宅状况仍旧十分严峻， 据平民住所处的统计显示， 公共住宅的空置率在逐渐上升， 1921 年2 月空置率约为0.15%， 而1923 年3 月则上升到0.39%。 而实际的居住情况却恰恰相反， 由于平民住宅的缺乏， 以往被认为居住环境较差的公共住宅， 却有大量市民不得不搬入其中居住， 造成这些住宅区拥挤不堪， 卫生状况恶劣， 而政府也缺乏相关法律对居住拥挤问题进行规范。
上述调查结果显示， 纽约州各市都普遍存在住宅缺乏的问题， 但是纽约市的情况最为严重。 1921—1923 年， 住宅建筑虽然不断增多， 但是租户实际居住情况仍旧没有得到改善， 租金剧增是主要原因之一。 该委员会最后提出， 虽然限制租金条例并不能治本[11]， 但是就当时的情况而言还是有必要继续实施。 纽约州政府最后批准暂缓撤废限制房租条例， 延期至1926 年2 月， 并由各市根据各自的实际情况颁布解决住宅问题的法律。
4.1.3.2 维也纳战后的居住保障政策
维也纳的居住保障政策的亮点在于较多地关注平民住宅。 1898 年， 由“皇帝国民住房和社会福利机构庆典基金会” 建造的“周年庆典房屋”， 是奥地利政府安置穷人住宅的一次实践， “正门入口正对大院， 配有公共设施， 这个建筑群堪称一、 二战时期公共建筑庭院的先驱”[12]。 1892 年和1902 年维也纳先后颁布两项推进工人住房建设的法律， 此后， 大的企业、 铁路以及保险公司纷纷开始为其职工修建住宅， 但是仍旧无法满足住房需求。 直至1914 年以前， 维也纳的住房政策仍被视为只能“满足无家可归者的需要”。
一战以后， 维也纳的住房更加紧缺， 但是私人投资建设住宅大大落后于其他投资， 于是进行社会福利性建设成了当时政府的一项重要任务。 1923 年以后， 以“专用住房建设税” 作为资金筹集方式， 以集中和紧凑为住宅建设特点的， 为普通工人提供住房的“维也纳庭院式住宅” 被积极推进。 但这种建设方式后来遭到了质疑， 认为将工人安置在“维也纳庭院式住宅”中(图4 -3)， 过度集中“革命的潜在力量”。
当时维也纳政府还积极采取不同组织形式开发住宅建筑。1918 年至1934 年维也纳出现了移民潮， 由此开始建造临时住房和小花园式的住宅。 1918—1920 年， 政府建造了一批杂乱无章的临时住房， 以满足最迫切需要住宅的人的需求， 但这批住宅缺乏规划， 散乱布局； 1921—1924 年， 受田园城市规划思想的影响， 有组织的， 以合作社性质为特点的小型花园式住宅开始涌现， 这批住宅明确了产权是合作社性质的房屋财产， 不可变为私有财产， 住宅区的设计考虑了幼儿园、消费场所、 图书馆等公益性设施， 住宅的花园面积达到了350—400 平方米。1923 年建设的弗赖霍夫住宅区就是那个时期的代表(图4 -4)， 1100 栋行列式房屋构成了当时维也纳最大最完整的住宅区， 位于城市边缘， 以统一的形式建造房屋的整体建设模式已经显露出来； 1924—1930 年， 这个时期的郊区住宅已经不再是合作社性质， 而是私有财产， 住宅区规划有序， 由市政行政部门负责分配和管理。
图4 -3 为普通工人提供住房的维也纳庭院式住宅
资料来源： [德] 迪特马尔. 赖因博恩著， 虞龙发等译： 《19 世纪与20 世纪的城市规划》， 北京：中国建筑工业出版社， 2009 年
图4 -4 1923 年建设的弗赖霍夫住宅区
资料来源： [德] 迪特马尔·赖因博恩著， 虞龙发等译： 《19 世纪与20 世纪的城市规划》， 北京： 中国建筑工业出版社， 2009 年
4.1.3.3 西方国家居住保障政策的特点
居住保障问题是20 世纪初期西方国家重点关注的现实问题， 虽然所采取的方式不尽相同， 但大多是围绕增加住宅供给， 保障低收入居民的居住生活， 对房租给予适当控制和干预， 以及实施有效的房屋及土地税收制度而展开。 各个城市在采取不同的住宅保障政策时， 十分注重适时调整政策的重心， 以更好地适应当时的社会需要， 这一特点在美国许多城市表现得尤为明显。
民国时期的许多中国学者在日本、 西方留学期间， 学习和了解到他们的成功经验， 并将其引荐到国内， 很多文献对当时西方城市住宅建设的历程和采取的政策措施都进行了记叙。 例如， 1929 年刘光华在留学日本东京帝国大学时，将东京市政调查会编撰的《英国住宅政策》[13]翻译到国内； 1929 年， 日内瓦国际劳工局编撰的《美国住宅问题概观》[14] (The housing situation in the United States) 也在1931 年由上海市社会局翻译成中文； 1935 年， 陈良士将美国学者孟洛(W. B. Munro) 编著的《市政府与市行政》[15]翻译成中文， 其中第三十六章“改良居住” 对西方国家居住改良的方法进行了介绍； 等等。 这些著作成为当时国内各城市学习、 了解西方住宅政策的重要文献， 也深刻地影响着广州的居住保障政策和制度的建立。
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