1929 年到1936 年是广州近代人口增长最快的时期， 这个时期正值陈济棠主粤， 政治稳定、 商业繁荣、 工业发展， 劳动力需求巨大。 客家人， 潮汕人以及邻省的各色各样人物， 纷纷涌入广州， 把谋生的期望由土地转向市场， 由乡村转向城市。 据统计， 1929 年广州城市人口约为83 万， 到1932 年已增长至112万[2]， 到1936 年更是剧增到136 万， 人口的激增使得城市的居住问题成为政府不得不解决的棘手问题。
图4 -1 民国时期广州恶劣的居住状况
资料来源： 中国记忆论坛网
1930 年前后， 广州郊外模范住宅区的开辟已解决了一部分社会中上阶层的居住问题， 政府官僚、 华侨、 富商纷纷在郊外购地建房， 居住环境得到极大的改善。 但大多数社会底层的平民仍然集中居住在警界区范围内， “惟警界内面积， 统计不过二万八千亩， 除公共用地外， 每人占地至多不逾一井， 地狭人稠”[3]。 1930 年， 根据广州市警厅的统计， 广州小工商业者共有16 万余家， 其中自有房屋居住的， 不超过3 万家， 按此推算， 自有房屋的住户占全市住户总数的比例不超过19%， 可见81%以上的住户需要租赁房屋居住， 没有固定的居住场所(图4 -1)。 “其地方之暗湿， 空气之积浊， 比比皆是。 妇孺居处之健康， 几摧残殆尽矣。 夫以泰半之市民， 终日辛勤操作， 欲求一可安居之所， 且不可得， 又何怪市民生活之日趋恶化， 民不乐其生。”[4]1934 年， 中山大学经济系的余启中教授编写了《广州工人家庭之研究》[5]， 对当时工人家庭的居住状况进行了详尽的调查， 对工人居住环境的恶劣有较真实的披露。 住宅的缺乏和大多数普通民众居住环境的恶劣迫使政府必须尽快出台政策来解决。
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