广州自古以来都在南中国具有非常重要的战略地位。 民国政府成立之初，经过“拆墙筑路” 等一系列市政建设， 广州已经初具现代大都市的规模。 虽然城市面貌得到了很大的改善， 但城市功能划分仍旧十分杂乱， “广州市内居民众庶， 五方杂处， 繁盛之区， 铺户林立， 犬牙相错， 凌乱无章。 而市肆之喧嚣，煤烟之熏扰， 街道之拥塞， 管制之困难， 均为建设之大碍”[23]。 究其原因， 程天固认为民国初期的市政建设是以资产阶级谋取利益为前提， 而以牺牲普通民众的生活居住条件为代价的。[24]
1930 年， 在程天固出任工务局局长之后， 就在广州积极推行“都市分区制”。 在其制定的《广州市工务之实施计划》 中对都市分区制进行了界定， “将一市分作若干区域， 每区居留之条件， 均有专章限制， 而区内一切建筑物之高度、 大小、 格式及布置等项， 亦有特别之规定”。 这一分区方法是对美国纽约分区制方法的借鉴。 程天固还提到： “吾人苟欲路政循序改进， 则分区制度之推行， 亦颇关重要也。[25]” 可见， 当时程天固将“都市分区制” 视为改善城市居住环境的良策， 并循序渐进的加以推行。
3.2.2.1 市区拓展分区
近代广州“都市分区制” 的雏形可追溯到光绪末年广州警区的设立。 “光绪二十八年(1902 年) 广州创办巡警局， 先在老城设置巡警五分局， 后增设新城三分局， 继设东、 南关三分局， 河南四分局。 光绪三十一年(1905 年) 又成立西关南北路十二分局， 同时成立水巡总分各局。”[26]民国初年废除广州府， 广州区域概以警界范围而定。 “至1924 年之前广州警界区域东由鹿鸣岗东至大涌口东， 南由大涌口东至白鹤洞南， 西由白鹤洞西起至增埗西， 北由增埗西至鹿鸣岗东， 全区面积连水面共约28277 华亩(约18.9 平方公里)。”[27]为实施黄埔港之建设计划， “除上述之警界区域外， 黄埔港之新洲墟， 现亦经划入警界范围内”[28]。 警界区域在当时就相当于“广州市区之警界”[29]， 内外的城市管理要求显然是有区别的(图3 -20)。
图3 -20 广州市警界分区示意图
资料来源： 广州市工务局： 《广州市工务之实施计划》， 1930 年
1921 年成立不久的广州市政厅认为： 广州市“警察管辖所及之地方， 人口日益增加， 商务愈形繁盛， 人民之生活程度、 教育程度日益增高， 深觉本市区域应谋拓展”[30]。 用警界区域作为市区范围显然不合时宜了， 需要“恒豫计市区未来之发展而规划范围”， “并与其范围内之建筑物， 妥为豫计。 务于其尚未建筑之前， 先为规划完善。 则可免日后改革既成局面之不经济的巨大耗费也”[31]。可见， 当时出于拓展城市空间和预先规划的目的， 需要划定更大的市区范围。1923 年， 市工务局拟定《呈省属假设展拓市区区域计划》 呈报省长。 该计划不仅根据广州当时的发展状况提出了权宜区域， 而且从长远出发， 拟定了广州未来发展的区域界限， 即拟定区域范围。
广州市权宜区域范围“东起瘦狗岭之东， 止于疍家寮之西； 南起赤岗涌与黄埔涌合流之处， 止于坑村东南隅之外； 西沿路至沙涌村边之西， 止于新涌口；北起新涌口之前， 止于瘦狗岭之东北角”。 水陆面积共计约92,000 华亩(约61平方公里)。 广州市拟定区域范围则以山、 河等自然地理屏障为界。 东部以黄埔对河之东圃墟及沿下车陂涌， 北上至水土岗为界； 西部以增埗对河之两岛为界；西南部以贝底水、 石围塘为界； 北部以白云山为界； 南部以河南及黄埔为界，“面积共计为290,000 华亩”[32](约193 平方公里)。 由于广州市政举办之初， 财政紧张， 短期内难以实施拟定区域的扩展， 因此市政府决定暂时采取以权宜区域为界开展市政建设(图3 -21)。
图3 -21 广州市警界区、 权宜区和拟定区的范围
资料来源： 广州市工务局： 《广州市工务之实施计划》， 1930 年
市区范围的扩大， 为市政建设的开展和居住空间的拓展提供了条件。 尤其是新划入市区的东部地区， 冈陵起伏， 地势较高， 非常适合居住， 并且这个地区大部分为官荒之地， 便于规划建设。 针对原警界区域内人口密集， 居住拥挤混乱而市郊许多荒地闲置的状况， 广州市政厅成立之初就提出整理市内外荒地计划和拓展住宅区的计划， 指出： “本市范围， 非不广大， 然除现在市民所住之地外， 其余地方高爽者， 多属郊外坟场， 坟墓之多， 虽未经确切调查， 可信总多于全市住户数倍， 死人所占之面积亦多于生人所占面积之数倍。”[33] “故改坟场之地为住宅之区， 一方面可以化无用为有用， 一方面可以减些屋租。 且市内外空地尚多， 殊为可惜， 郊外僻远之地， 由市政府择适宜地点， 辟为新式住宅区； 市内繁盛区域之空地， 限日建筑。”[34]可见， 模范住宅区的规划正是对市区拓展计划的具体落实。
3.2.2.2 土地用途分区
警界区、 权宜区和拟定区的划定重点在于解决广州市区拓展的问题， 而“土地用途分区” 则是从土地本身的性质、 面积大小、 交通便利程度、 卫生设施、 周围配套及环境因素综合考虑进行划分的， 同时兼顾这些区域之间的布局合理性， 以不糅杂、 不相互影响， 甚至可以相互配合使得彼此更好地发挥作用为原则。
1927 年林云陔掌理广州市政， 翌年草拟了《广州市政府市政计划书》， 提出广州市区要从权宜区向拟定区拓展和建设， “俾成完美之都市”， 同时规划确定广州土地用途分区。 例如， 工业区拟设在市区西部， 以方便铁路运输； 商业区拟设在市区南部和河南； 住宅区渐移至市区东部等等。 之后的几年时间里，广州城市的土地用途分区都在不断地丰富和完善。 从1930 年颁布的《广州市工务之实施计划》 可以看出， 当时程天固对于土地用途分区的推行还是持渐进的态度的。 “至于本市分区制度之推行， 现在宜采取渐进的方法， 其推行区域， 则宜从警界外着手， 此情势使然也。”[35]这里说的“情势” 就是广州原有警界区内地狭人稠， 长期放任发展， 陈习相因， 改造难度很大， 因此只能将原有警界区域作为混合区， 对其发展进行相应的限制； 而对于权宜区和拟定区， “相关分区规则可以游刃有余”[36]。 需要说明的是， 《广州市工务之实施计划》 并没有对广州土地用途进行详细划分， 程天固认为： “以下所述， 均不过本市分区计划进行方针的纲要而已， 至其详细之规划， 应以全部编妥后， 再行刊布。”[37]但从当时政府出台的各种文件中所提及的土地用途分区划分来看， 大致可归纳为行政区、教育区、 住宅区、 商业区、 工业区、 田园区等六类。
行政区。 行政区位于市区中心， 当时广州的行政区规划布局在永汉南路、惠爱中路、 维新路、 文德路一带， 即将市府合署办公楼规划建设在了中央公园地段。 但当时为了促进河南区域的开发， 曾提出“草芳南面之松岗得胜岗地势高爽， 面积广袤， 业经定为将来市府合署之建筑地址， 即所谓市政中心区域是也。 在此市政中心区域之内， 所有博物馆、 图书馆等， 以及其他行政机关之公共建筑物， 均附设于此”[38]的设想。 这样的行政区规划， “与河北中央公园最近兴建之市府合署， 遥遥相对， 南北并峙， 将来连以宽度百尺之大道， 贯以珠江大铁桥， 气象巍峨， 交通繁盛， 对于全市之庄严华丽， 声色不鲜。” [39]可见， 广州当时对于行政区的划分， 吸取了西方城市建设的经验， 强调了集中布局和轴线， 颇具气势与前瞻性。(www.xing528.com)
教育区。 根据1917 年的统计数据显示， 广州当时已有大、 中、 小学共计280 所， 学生人数已达到57,492 人， 全年经费达280 余万元， 可见广州当时的教育事业发展之迅速。 由于学校数量的增加， 对于教育区的规划建设需求日渐迫切。 因此工务局提出， 小学的布局应该临近居住区， 中学以上的学校应当布局在环境优美的区域。 后来一些知名学府如执信、 培正等学校， 相继在东山建成， 中山大学也在石牌地区建立了新的校址， 这两个地段均规划为教育区域。
住宅区。 住宅区域应该规划建设在环境较好、 交通便利、 卫生配套设施齐全的地段。 当时广州市为了疏解城市原有警界区域内的居住压力， 在权宜区域范围内相对适宜的地方划定住宅建设区， 主要包括： 松岗模范居住区、 西村第一平民住宅区、 河南草芳围外第二平民住宅区、 拓展东沙、 青菜岗和蚬壳岗住宅区、 新辟河南白蚬岗住宅区等。 这些住宅区域的划定， 除满足当时居住需要以外， 也是为商业区域、 工业区域的发展而配套规划的。
商业区。 广州自古以来就是岭南商业重镇， 秦汉时期已经成为了对外贸易的集散地， 孙中山曾称赞广州“不仅为中国南部之商业中心， 亦为中国之最大都市。 迄于近世， 广州实太平洋岸之最大都市也， 亚洲之商业中心也”[40]。 因此商业区域的划分， 目的在于进一步促进商业的繁荣发展。 当时广州的商业区域主要集中在城外西关、 城内南关一带， 但因缺乏统一规划， 街道拥挤， 作坊住宅混杂相间。 1918 年， 广州市开始拆城筑路之后， 仍旧是因陋就简， 并没有太大的改善。 程天固在《广州工务之实施计划》 中提出， 通过三期马路[41]的修筑，改善广州市区的交通状况， 为原有西关、 南关、 长堤一带的商业区域带来更为便捷的交通， 使其进一步发展成更为成熟的商业区。 当时有部分学者认为海珠岛(河南) 陆路东连广九铁路， 北通粤汉铁路， 西接广三铁路， 与香港、 湘赣、 黔桂商务往来频繁， 水路则汇三江总流， 通过黄埔港与海相连， 是布局商业区的绝佳位置， 凡海珠岛“沿岸滨江之地， 与士敏土厂[42]以东一带， 均为良好之商业区也”[43]。
工业区。 广州的商业基础较好， 但为了进一步促进商业的繁荣， 跻身大都市行列， 工业的支撑必不可少， 因此政府对于工业区的划定十分重视。 工业区的布局必须与行政、 教育、 商业、 住宅区有一定的距离， 且必须具备便利的交通条件。 按照当时广州市区的发展， 行政、 教育、 商业区大多规划在城市的东南， 因此将工业区， 尤其是权宜区内的工业区布局在城市以西比较合适。 羊牯沙与粤汉铁路仅隔一水， 黄沙石围塘之省河铁桥正在兴筑， 增埗一带已有玻璃厂和自来水厂等部分工业， 而花地、 芳村手工业的发达也为工业区的发展奠定了基础， 上述这些地区划定为工业区是十分适宜的。
田园区。 广州市拟定区域面积广阔， 部分区域依然是田园风貌， 环境优美。例如东面的石牌、 棠下、 车陂、 东圃等村落， 阡陌纵横； 南面的上涌圃、 林沙圃、 新沙圃； 西南面的蕉圃、 螺涌埠； 西北面的泮塘埠、 沙涌村等地， 川流交错， 灌溉便利， 适宜划为农业区。 而北面和东北面的山岭地适宜造林， 划为林业区。 通过这些田园区的划定， 在广州市郊形成了环境优美、 景色秀丽的田园景象。
1932 年8 月， 刘纪文担任广州市市长期间， 广州市政府公布了《广州市城市设计概要草案》， 进一步强调了分区的概念， 即将市区分为混合区、 工业区、住宅区和商业区四种功能分区。 其中混合区则为保持旧城文脉与活动而设置。工业区分布在西部和珠江沿岸。 而对住宅区则分为两种， 一是风景优美的住宅区， 分布河南中、 北部， 东山以东一带以及车陂东部、 白云山至飞鹅岭之东南麓等处， 这与当时大规模建设的模范住宅区是相一致的； 二是工人住宅区， 主要分布在与工业区毗邻的地方， 如西关泮塘及芳村茶滘等地。
直到民国后期， 广州依土地用途分区一直都在不断地调整和变化。 1947年， 广州都市计划委员会讨论了《广州市土地分区使用办法(再修正案)》，该办法将广州划分为普通住宅区、 田园住宅区、 商业区、 工业区、 风景区、农业区六种， 规定不同区域内新建或改建建筑物的性质、 高度和建筑密度，提出在住宅、 商业、 风景和农业区内不准兴建有污染的工厂， 凡属于易爆、易燃、 有污染、 用地规模大的工厂， 其建筑地点需经市政府核定等用地布局的要求。 但无论怎样变化， 广州依土地用途分区的方法与西方国家的做法是基本一致的。
3.2.2.3 房屋容量分区
按照土地用途进行分区， 虽然可以限制土地与建筑物的使用， 防止功能混杂， 使城市的用地布局趋于合理化， 但是随着城市的发展， 却带来了人口的聚集。 城市中心区及周边区域的建筑物只有不断增加高度才能满足居住的需求，但是建筑物并不能无限增高， 过度的聚集也给城市及周边区域带来了消防、 交通、 治安、 卫生等方面的隐患， 而且高层建筑物参差不齐， 影响城市的美观，所以仅采取土地用途分区显然是不够的， 还必须对建筑物的高度与面积进行控制， 即采取房屋容量分区法。
(1) 依房屋建筑高度分区。
世界各国对建筑物高度限制的规定各不相同， 有通过建筑物本身材质限定的， 有依据建筑物所在功能分区进行限定的， 有以街道宽度作为标准进行限定的， 这些规定可谓各有利弊。 1932 年， 广州市工务局颁布的《广州市修正取缔建筑章程》 中就曾对建筑高度分区进行了规定， 如： 第二十七条规定， “凡内街， 及不准建骑楼之马路房屋， 屋内由地面至楼面， 第一层不得低过4 公尺，余层不得低过3.2 公尺”， “凡街之宽度， 如不及3 公尺者， 其两旁屋宇之高度，不得超过9 公尺。 如街道宽3 公尺至8 公尺者， 两旁屋宇之高度， 不得超过12公尺。 如街道宽在8 公尺以上者， 两旁屋宇之高度， 不得超过该街宽度之倍半”[44]等等。 但这些规定， 只是“就内街楼宇， 及普通建筑稍加限制……如此简陋之规定， 非所以语于现代之高度分区也”[45]。 当时， 有规划学者曾建议“是故广州市高度之分区规定， 若采以道路宽度为标准者， 则须先依用途分区之需要， 而定马路宽度之大小， 其庶易于设计之进行乎”。 即学习德国的经验， 采取以所在土地用途分区和街道的宽度来共同限定建筑物的高度的方法。 但广州后来一直没有采用。
(2) 依房屋建筑面积分区。
当时世界各国按照房屋面积分区的通行方法大致有两类： 一是无论地块面积的大小， 以区域、 高度、 人数确定建筑与空地所占的比例， 比如日本《建筑物法施行令》 第十四条规定： 商业区域内， 建筑占地8 成， 空地2 成； 住宅区域内， 建筑占地6 成， 空地4 成； 其他区域内， 则为7 成与3 成； 二是确定建筑物的单位数， 以居住密度加以限制。 当时采用这种做法的主要是英国， 如1923 年英国卫生部颁布的《城市计划模范条款》 中规定： 城市住宅区域， 每英亩建筑单位数， 在A 区域为6 户， B 区域为8 户， C 区域为12 户。
广州市工务局1932 年颁布的《广州市修正取缔建筑章程》 采用了类似第一种方法的规定， 如第十三条对通天[46]面积进行了规定： “架楼一层者， 其通天面积占建筑面积10%； 架楼两层者， 其通天面积占建筑面积12.5% ……架楼四层以上者， 其通天面积占建筑面积20%。”[47]在《取缔新式住宅区域及其住宅建筑章程》 第四条中规定， “拟建之新式住宅面积不得超过其地段面积之一半。”[48]在1931 年市政府在《招领东沙住宅区地段及建筑章程》 中规定： “凡建住宅，其拟建之屋地， 不得超过全宅地段面积之一半。 凡建住宅， 其近马路之墙角外线， 限与人行路之线， 相距至少二十英尺， 其屋宇之两旁离其地段之边线， 不得少过八英尺。 凡建住宅， 其屋宇架楼， 不得高过三层。 ……”[49]可见广州当时对房屋面积分区的方法采取的是世界各国通用的第一种方法， 即以不同区域规定建筑占地和空地的要求。 而对于第二种， 以居住密度加以限制的方法， 因当时中国传统大家庭式的居住模式， 这种方法很难在国内借鉴实施。
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