民国时期广州都市分区制研究成果

都市分区制， 是当时欧美各国普遍采用的规划方法。 最初产生的目的在于维护公共治安与公共卫生。 由于早期欧美各国的市内建设缺乏限制， 建筑高度不一， 建筑密度不等， 造成土地利用十分混乱， 直接导致城市卫生环境的恶劣。随着人口的增长、 工商业的发达， 居住问题和卫生问题日益突出， 于是在西方国家， 分区制的规划方法开始出现， 最早是在德国各城市采用， 随后推广到欧洲、 美国、 日本等地， 部分城市还相继出台了划定分区的法律法规， 使得城市功能分区明确， 市民居住秩序井然， 城市卫生日臻完善。

1922 年， F. B. Williams 对分区制的定义是“分区制， 即规划都市各部分现时与将来可能的发展之差异” ^[19]。 E. M. Bassett 则提出： “分区制， 就是在都市内， 用法律划定不同的区域， 并规定不同区域的不同规则， 禁止有妨害或不适宜的建筑物， 及有妨害或不适宜建筑物与土地之使用。”^[20]F. B. Williams 从“城市特性和适应性” 的角度认为分区制的目的在于： 一是寻求都市各部分之差异，并规定不同的适用法律， 以更好地管理。 二是保护或产生各区适宜之特性。 而纽约市房屋与分区委员会则将“分区制” 作为维护城市公共安全、 公共卫生和公共利益的重要手段， 包括： 一是维护公共安全， 主要为防备火患。 二是维持公共卫生， 避免居住拥挤。 三是维护公共利益， 包括明确住宅、 办公、 工业的用地性质， 保持现有和将来地价的稳定， 鼓励建筑适宜的发展， 防止街道的拥挤。

“都市分区制” 其实由来已久， 欧洲中世纪的城市大多筑有城墙， 城墙就已经将城市划分为内外两个区域。 19 世纪工业革命后期， 欧洲各城市工商业发展， 城墙之内已十分拥挤， 于是纷纷拆除城墙， 城墙的原有基地大多作为公园或林荫大道。 墙基之外的用地， 则进行功能分区， 划分为居住区、 商业区。 20世纪前后， 西方国家的都市分区制主要包括依土地用途分区制和依房屋容量分区制两类。

3.2.1.1　依土地用途分区制

依土地用途分区制是当时西方国家普遍采用的土地分区方法， 由德国都市设计专家Baumeister 所提出， 1891 年在德国法兰克福市首先采用， 该市被划分为旧市区与新市区两个大的区域， 在旧市区内并无任何土地用途的限制， 但新市区内则进一步划分为住宅区、 工业区和混合区。

美国城市的土地分区方法各不相同， 洛杉矶市于1909 年通过市法令， 将全市划分为工业、 住宅两类区域。 纽约市于1916 年通过了较为详细的分区办法，除按土地用途， 将全市划分为贸易、 住宅、 无限制、 未决定四区外， 依建筑高度和建筑密度也进行了分区。 纽约市的分区办法规定， 住宅区内， 不得建筑工业和商业房屋， 但可自由建筑居住房屋、 私人俱乐部等； 居住房屋包括公寓房屋， 其车库等附属设施不禁止， 但存放五辆以上汽车的私人车库， 则不准建设；贸易区内， 建设住宅与商业， 均不禁止； 工业区则分两种情况， 某些污染的工业完全禁止， 无污染的工业则可以设置于房屋的一部分。 纽约市的分区法令还对无限制和未决定进行了规定， 所谓的无限制区， 是指市内不加用途限制的区域， 但规定无限制区的目的， 是使未来的发展具有灵活性； 所谓未决定区， 是任其发展为工业区、 商业区或住宅区的区域， 但要视今后城市的发展情况再予以确定。 可见， 当时西方国家的“分区制” 的规定十分细致， 并通过划定“未决定区”、 “未限制区” 等方法对未来用地发展预留了多种可能。

3.2.1.2　依房屋容量分区制

19 世纪时， 德国大多数城市的人口十分密集， 城市不断蔓延， 城市的旧市区， 也就是城市中心区因地价高， 难以通过出台法令来限制建设， 政府只有在旧市区以外的地方， 通过制定限制性的法令， 来控制建筑高度和建筑密度， 并划分区域， 这就是依房屋容量分区制的土地分区方法。 房屋容量分区制包括依建筑密度分区和依建筑高度分区两类， 在当时西方国家均有采用。(www.xing528.com)

(1) 依房屋建筑密度分区。

在德国， 各城市采用依建筑密度进行分区的方法不尽相同。 柏林市根据地块的大小和区位来确定地块允许的建筑密度， 凡是基地进深在32 公尺以内的，无论在旧市区内外， 均采用相同的限制规定， 进深超过32 公尺的， 旧市区内外则采用不同的限制规定。 法兰克福市规定， 某一地块的建筑密度根据地块的用途和区位确定， 在工业区域内的用地， 需保留3/10 的面积不准建设房屋； 住宅区及混合区内的用地， 在市区不临街地块建设房屋的， 应保留4/10 空地， 在临街地块建设的， 应保留3/10 的空地， 如在郊区， 其不临街地块建设房屋应保留5/10 的空地， 而临街地块建设房屋的， 应保留4/10 的空地。 汉堡市则对房屋建筑密度未作任何规定， 但建筑占地以外需保留多少空地， 则依据建筑外墙所准许的建筑高度来确定。 德国杜塞尔多夫市则将全市用地划分为五个区， 分别确定不同的建筑密度， 每一区域内， 建筑密度又划分为不同的等级。 如在第一区内， 房屋建筑密度分为三等， 第一等房屋可占地2/3； 第二等房屋， 如房屋后有已建房屋的， 可占地1/2； 第三等房屋， 如其高度不超过两层的， 或10 公尺的， 则可占地3/4， 类似的杜塞尔多夫市政府对不同分区内不同等级的房屋都做了建筑密度的详细规定。 在德国， 各城市制定建筑密度的规则不尽相同，但加以限制的最终目的皆是为了防止房屋占地过大， 而导致居住环境的恶化，同时也为了避免建筑退缩街道标准不统一， 而有碍城市景观。

(2) 依房屋建筑高度分区。

美国各城市对于房屋建筑密度的限制也十分严格， 但不如德国法律规定的那么详细， 美国都市所采用的分区制度， 大多是依据建筑高度所进行的分区，而非依据建筑密度。 这些分区规定存在于房屋建筑规则， 或卫生章程， 或工厂劳工法规， 或在市法令中规定， 可见效力之严厉。 1916 年以后， 纽约市将市内房屋细分为五类， 并对不同类别房屋的建筑高度和建筑退缩进行了规定； 费城对于地块内建筑退缩控制则比较简单， 无论何种居住建筑， 建筑边线临地块边界不得少于14 尺， 地块空地不得少于144 平方尺。

在德国， 对建筑高度的控制十分严格而详细， 法兰克福市规定街道宽度在9 公尺以下的房屋不得高于11 公尺； 市中心及工业区域内主干道两侧房屋的高度可较街道宽度多2 公尺， 但房屋建筑高度不得超过20 公尺； 住宅建筑高度不得超过18 公尺； 郊外住宅区与混合区内的住宅高度不得超过16 公尺。 而汉堡市的建筑高度控制相对比较统一和简单， 法令规定市内和郊区的建筑高度均不得超过30 公尺， 在特别控制区域内， 房屋只准建设一层。

19 世纪工业革命后期， “分区制” 这一规划方法， 在西方国家已普遍采用，对于改善城市居住环境， 维护公共利益， 鼓励城市适宜的发展起到了积极的作用。 “都市分区制” 最早源于德国， 美国纽约市最为详细， 1916 年后纽约政府所通过的“都市分区制”， 已不仅仅是依照土地用途将城市划分为住宅区、 商业区等， 且依据房屋建筑高度和建筑密度来综合划分区域， 从而实现对城市发展， 尤其是居住规划建设的有效控制。 1929 年杨哲明出版了《现代市政通论》^[21]， 对城市分区与房屋规划之间的关系进行了阐述， 1931 年董修甲在《都市分区论》^[22]一书中更是全面地将西方国家都市分区制的经验传播到国内， 后来这一规划方法逐步被广泛应用到民国广州的居住规划建设中。