噶尔丹执政后向外扩展第一步是实施“近攻计”。其实，始终牵于噶尔丹心际的则是对外扩展战略的第二步，即实施“东进政策”。噶尔丹“东进政策”的核心是与已定鼎中原的清政府争夺对青海和硕特与漠北喀尔喀的控制权，实现其一统蒙古、建立大蒙古帝国的伟业。这一政治战略，在蒙古民族中有着深厚的传统。自元亡以降，多少蒙古族政治家、军事家花费了毕生精力未达此目标而遗恨终生。噶尔丹作为一个有政治抱负又有军事才能的卫拉特蒙古政治家，他确实向往缔造一个如其光荣先辈成吉思汗那样的不依附于任何政治势力的蒙古帝国。
“近攻计”的顺利实施为“东进政策”的付诸行动准备了条件。但“东进政策”实施的结果必然是与强大的清王朝发生正面冲突，只是这一悲剧性结果的出现，还有一个渐进演变的过程。
噶尔丹时期准噶尔与清政府之间的关系演变大体上可以以康熙二十七年（1688）噶尔丹进军喀尔喀蒙古为界，划分为前后两个阶段：1671—1687年，双方关系以友好发展为主；1688—1697年，双方关系则以军事冲突为主。
康熙十年（1671）正月，噶尔丹继僧格成为准噶尔首领后，即向清政府上疏，要求承认其继僧格之位的合法性，这一要求得到了清政府的确认。之后，噶尔丹几乎每年遣使进贡，并上奏汗国内重大事宜。康熙十六年（1677），噶尔丹攻杀鄂齐尔图车臣汗后，遣使献俘及“以阵获弓矢等物来献”，康熙皇帝拒受献物，但对每年常贡之物照例收纳。[41]康熙十八年（1679），噶尔丹又遣使禀告已接受达赖喇嘛所授之博硕克图汗号，请求承认，并进贡锁之甲、鸟枪、马、驼、貂皮等物，[42]清政府接受其进贡方物，但不承认其汗号，拒绝授予汗印。不过，清政府在事实上默认了噶尔丹是卫拉特诸部首领。当时清政府正忙于讨伐“三藩”，因此，对远处西北的噶尔丹，只求其表面上的臣服，并无更多政治上的要求。
康熙二十一年（1682），清政府平定“三藩”，为庆武功，派遣内大臣祁他特赴噶尔丹处赏赉。祁他特一行于同年冬抵噶尔丹牙帐。首次会见时，“及交敕书，噶尔丹俯身两手受之，其衣服等物，则彼左右之人受之，其器用币帛等物，并骆驼牵入，一一展视受之”[43]。噶尔丹在会见时特别询问平定“三藩”的情况，祁他特告之，“比年曾有寇窃发，我皇上仁慈，恐用兵扰民，故渐次收复者有之，剿灭者有之，今已尽皆底定矣”[44]。祁他特一行在噶尔丹处逗留一个月，于次年正月二十七日起程，噶尔丹“贡马四百匹，骆驼六十头，貂皮三百张，银鼠二百只，猞猁皮三张，抄狐皮一百张，黄狐皮二十张，活雕一只，贴金牛皮五张，厄鲁特鸟枪四杆”，另派贵族四人随清使至朝廷谢恩。[45]
由于准噶尔与清政府间以互遣贡使为主要内容的政治关系得到正常发展，双方的贸易交往也不断增加。准噶尔的商队一般是随贡使同行，多在每年春季、秋季。当时准噶尔牧民所用的棉絮、棉线以及台吉、宰桑用的绸缎、丝绣等物，均需向中原地区购买，准噶尔贵族对中原所产之奢侈品十分倾慕。梁份《秦边纪略》卷六《嘎尔旦传》中有一段生动记述：“又与以织金大蟒，立蟒刺绣诸彩色。嘎尔旦皆罗列露文绣于外，引各台吉及各夷来视之。”“诸彝咸艳慕之，徘徊不能去云”。因此，噶尔丹派往内地的商队日益频繁，人数也与日俱增，清政府面对蜂拥而至的商队，为加强管理，改变了对噶尔丹“所遣之使不限人数，一概俱准放入边关”的常例。1682年规定“嗣后尔处所遣贡使，有印验者，限二百名以内，放入边关，其余俱令在张家口、归化城等处贸易”，凡“沿途抢掠，殃民作乱，即依本朝律例，伤人者，以伤人之罪罪之，盗劫人财物者，以盗劫之罪罪之”[46]。康熙二十五年（1686）进一步规定：“厄鲁特部落，如噶尔丹等四大台吉，应令来京互市，其余小台吉，俱于张家口互市，著为定例。”[47]贡使人数的限定，使噶尔丹无法向其属下分配名额，所以他一再向清政府诉苦：“顷奉明旨，限贸易人毋得过二百名，我兄弟台吉等不知其故，以为出自我意，不容彼贸易，皆与我不和。”[48]康熙二十四年（1685），噶尔丹在一次覆奏中，要求清廷取消二百人的限令，他说：“自古以来，四厄鲁特贸易，向有旧制，我等来使废也”[49]，并威胁说：“四厄鲁特与汉人贸易之事，如仍复旧制，则事皆归好矣。”[50]
清政府对准噶尔贡使和商队的限制，是双方关系恶化的一个契机，但由友好发展演变成军事冲突的根本原由，则是噶尔丹旨在统一蒙古，建立一个不依附于清王朝的大蒙古帝国的政治方略。
早在康熙十七年（1678）三月，噶尔丹为实施其“东进政策”，即准备进军青海，理由是和硕特是卫拉特蒙古一部，理应归他统辖。清政府得知消息后，即命甘肃提督张勇等整饬军队严加防范，同时敕谕噶尔丹，要他“坚立信誓，不许骚扰人民”[51]。此时，噶尔丹毕竟羽毛未丰，他从清廷的强烈反应中清楚地看到，青海和硕特与清政府关系相当密切，甚至在很大程度上存在着依附关系，他若贸然进军，清政府决不会袖手旁观，而一旦与清政府正面交锋，显然是力所不敌，遂“行十一日，撤兵归”，也就是说主动改变了进军青海的计划。
实施“东进政策”是噶尔丹既定的战略方针，为此，他开始全面调整与俄国的关系，以谋求俄国的支持，增强与清廷抗衡的实力，康熙二十二年（1683），噶尔丹派出两名使者，带了一个由七十人组成的商队，携带致沙皇的信件抵达伊尔库茨克，“他们宣称他们的主子已经听到俄国与中国在黑龙江流域发生摩擦的消息，特地派他们到莫斯科来”[52]。这个使团活动的细枝末节，还待史料的发掘，但作为一位老谋深算的政治家，噶尔丹在特定历史背景下，选择了一个合适的借口，表达了自己对俄国的支持。所谓特定历史背景，一是指噶尔丹进军青海战略行动的中止；二是指清政府刚宣布限制准噶尔贡使入京人数。所谓合适的借口，是指此时清俄雅克萨之战正处方兴未艾之势。因此，我们可以将这个使团的活动视为噶尔丹为调整对俄关系的重要政治步骤，而在打击喀尔喀蒙古封建主这一点上，准噶尔贵族与俄国殖民者找到了利益的交汇点。
噶尔丹要实施“东进政策”，当然要打击与清政府保持臣附与友好关系的喀尔喀蒙古封建主。而此时喀尔喀蒙古封建主对俄国侵略者的强硬立场，也使参加中俄尼布楚谈判的俄国代表费多尔·阿列克谢维奇·戈洛文将其视为眼中钉，为了使俄国在未来的中俄谈判中处于有利地位，必须打击抗俄最坚决的土谢图汗。因此，1686年以来戈洛文极力“希望与博硕克图汗对向蒙古人武装进攻一事取得一致意见”[53]，“戈洛文在外务衙门的报告中提出建立俄国—厄鲁特联盟的想法”[54]。有了俄国全权大使的支持，噶尔丹认为实施梦寐以求的“东进政策”的时机已趋成熟，既有西藏僧俗上层的庇护，又得到俄国势力的支持，是实现建立统一大蒙古帝国的最好时机。
康熙二十七年（1688），噶尔丹借口声讨两年前喀尔喀蒙古诸部的枯冷白齐尔盟会上哲布尊丹巴·呼图克图不尊敬达赖喇嘛使者之举，率军三万，越过杭爱山，大举进攻喀尔喀蒙古游牧地区。由于有噶尔丹派遣的千余名喇嘛作为内应，土谢图汗仓促迎战，初战即失利，噶尔丹的骑兵乘势击溃车臣汗和札萨克图汗两部，大肆掠夺土谢图汗和哲布尊丹巴·呼图克图的牧地，致使喀尔喀蒙古诸部蒙受空前浩劫，举部内迁，“溃卒布满山谷，行五昼夜不绝”[55]。(www.xing528.com)
噶尔丹进攻喀尔喀蒙古，产生了极严重后果。首先，噶尔丹出兵是从背后向正在抗击俄国侵略的蒙古人民猛砍一刀，使他们陷入腹背受敌、两线作战的不利地位。其次，噶尔丹占领漠北后，参加尼布楚谈判的清朝使团不得不中途撤回，影响了清政府在谈判中的地位，使清廷做出在谈判中对俄国进行重大让步的决策。
自此之后，噶尔丹与清政府的关系进入了以战为主的痛苦发展阶段。
噶尔丹进军喀尔喀蒙古初战获胜，声势大振，但即在此时，准噶尔内部发生了严重分裂。一直与噶尔丹同牧的僧格之子策妄阿拉布坦、索诺木阿拉布坦、丹津鄂木布均已成年，噶尔丹视他们为准噶尔汗位的潜在争夺者，噶尔丹与亲信奈冲鄂木布合谋，毒杀索诺木阿拉布坦，又试图谋杀策妄阿拉布坦。1688年冬，策妄阿拉布坦率部众五千人逃往额琳哈毕尔噶（今新疆沙湾县境），不久又徙牧至噶尔丹的冬营地——博尔塔拉。噶尔丹率兵追击，在乌兰乌苏被策妄阿拉布坦全歼。[56]同年十一月，楚琥尔乌巴什之子额琳臣也率“子弟台吉十余人，弓箭手三百余人，计一千余口，来投皇上”。这两件事使噶尔丹兵员锐减，又失去了根据地，剩下的只有冒险进入漠南蒙古，劫掠驼马牛羊，以图发展。康熙二十九年（1690）六月，准噶尔骑兵由克鲁伦河经乌尔扎河、喀尔喀河南下，进入科尔沁草原、锡林郭勒草原、乌珠穆沁盆地，摆出与清军决战的架势。
噶尔丹在后援断绝、兵员锐减情况下，犯了孤军深入的兵家大忌。噶尔丹决策失误固然有种种原因，但戈洛文的空口许诺和唆使确实起了极恶劣的影响。1689年底，噶尔丹的使者达尔罕宰桑对戈洛文说：“他奉命携函来见全权大使请求军援，并面请各位大使从边境城市派遣沙皇陛下军队以及大使现在率领的军队去打蒙古领主。卡尔梅克博硕克图汗希望沙皇陛下军队与他的兵力会合，共同打击上述蒙古人，将其彻底歼灭。”作为交换条件，噶尔丹在给达尔罕的训令中说：“阿尔巴津（即雅克萨）建寨地区原本是蒙古的，不是博格德汗的，统辖蒙古人和这个地区的是他——博硕克图汗，倘若沙皇陛下有意在这里重建城堡，博硕克图汗愿将这片土地让给陛下。”[57]为此，戈洛文向达尔罕保证：“如果他们博硕克图汗向敌对的蒙古人发动军事进攻，则沙皇陛下可根据博硕图汗的进攻形势，从色楞格斯克、乌丁斯克、涅尔琴斯克以及其他城市发兵进攻蒙古人。”戈洛文在交由达尔罕带回的致噶尔丹信中更是明确表示：“沙皇陛下官兵永远不会停息干戈。”[58]康熙二十九年（1690）三月，戈洛文还派出格里戈里·基比列夫到噶尔丹处活动，基比列夫一行陪同达尔罕，于同年七月二十一日抵噶尔丹牙帐。当天噶尔丹即予以接见，在场的还有达赖喇嘛派往准噶尔的代表济隆呼图克图。[59]
基比列夫的使命有两项：一项是向噶尔丹提出新的政治军事方面要求；另一项是刺探中国边境的军事情势。关于第一项使命，在戈洛文给基比列夫的训令中列了五条，其内容综合起来主要为：要噶尔丹“集中自己全部兵力，前去进攻敌人，悉心进行军事搜索”，并及时将军事行动情况告知“全权大使及沙皇陛下所属各城堡”，沙俄方面将根据噶尔丹进攻情况，“从色楞格斯克、乌丁斯克、涅尔琴斯克及其他城堡对这些敌对的蒙古人进行军事搜索”，至于希望两军会合作战，“由于相距甚远，实不可能”；噶尔丹今后应将清政府有关政治、军事方面的建议及时“知照沙皇陛下境内就近城堡”；噶尔丹对一切愿意臣服沙皇的蒙古领主、台吉，应“饬令不得刁难，不得禁阻”，并对居住在色楞格斯克和乌丁斯克地区已臣属沙皇陛下的蒙古台吉应“饬令所属不得予以凌辱和施加任何暴行”。[60]关于第二项使命，即刺探军事情报，戈洛文向基比列夫列出一大串项目，诸如：噶尔丹与喀尔喀蒙古发生争端的原因为何，噶尔丹目前驻扎何处，兵力多少，在同噶尔丹会谈中达成了什么协议，等等。[61]
噶尔丹把基比列夫尊为上宾，基比列夫抵噶尔丹牙帐的第二天，正逢乌尔会河战斗发生，噶尔丹“带上俄国使者去‘观战作证’”[62]。基比列夫事后大肆吹嘘噶尔丹的实力，说“卡尔梅克博硕克图汗把中国兵杀得一个不剩”[63]。噶尔丹深知清朝政府是实现自己野心的主要障碍，因此决心进一步投靠沙俄，“准备向俄国做出任何让步，甚至领土的让步”[64]。他甚至向俄国人表示，“只要他们给他两千或三千哥萨克精兵和一些大炮，他就能够破坏中国在长城外的全部边境。”[65]乌尔会河之役后，噶尔丹率军深入乌朱穆沁，“遂乘胜长驱而南，深入乌兰布通，距京师七百里乃止”[66]，时“京师戒严”，情况危急。[67]
与噶尔丹对阵的不是弱国庸才，而是国势兴旺的清王朝和雄才大略的康熙帝。康熙帝面对咄咄逼人的准噶尔铁骑，首先在外交方面，对正在进行的中俄尼布楚谈判的方针做了调整，康熙帝指示，俄国“若恳求尼布潮（即尼布楚），可即以额尔古纳为界”[68]。由于清政府的让步，康熙二十八年七月二十四日（1689年9月7日）签订了中俄《尼布楚尔约》，清政府在外交上赢得了主动，之后尽管戈洛文仍“在厚待这一强大的邻居”[69]，但再也不敢放手大干。加之俄国政府从尼布楚条约中获得实利，俄国的最高当局远非如前一时期那样，急于与噶尔丹建立联盟，而是采取口头上支持、行动上敷衍的政策，并很快将戈洛文从西伯利亚调回莫斯科。1693年8月，俄国政府还向各关卡监督发出训令，严禁向卡尔梅克人输出军火。[70]
清政府在军事上也做了一系列准备，康熙帝决定亲征。康熙二十九年至康熙三十五年（1690—1696），准噶尔与清军之间有两次大规模战役：一次是康熙二十九年（1690）八月的乌兰布通（今内蒙古自治区克什克腾旗境内）之战；另一次是康熙三十三年（1694）五月的昭莫多（今蒙古国乌兰巴托以南宗莫德）之战。这是两次战略决战，均以噶尔丹的失败而告终。乌兰布通之战使噶尔丹丧失了进攻的锐气，而昭莫多之战使噶尔丹丧失了有生力量，战后噶尔丹率残部流窜于塔米尔河流域一带。
噶尔丹的“东进政策”终以彻底破产告终。
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