联邦政府法律政策引导：高等教育分流的社会影响研究

德国的高等教育是在政府的支持下发展起来的，并在联邦政府的指导下成为世界一流高等教育。德国联邦政府以法律政策引导高等院校建设、高等教育思想和高等教育改革，有效发挥了高等教育分流对社会分层流动的积极作用。

首先，联邦政府通过以法律政策引导高等院校建设来促进高等教育分流对社会分层流动的积极影响。德国的高等院校发展大都是政府行为，是政府直接建设或法令许可的结果。最早的布拉格大学是德意志国王查理四世建立的，在大学设置政策的影响下，德国先后建立了维也纳大学（1365年）、海德堡大学（1385年）、科隆大学（1388年）、爱尔福特大学（1392年）、莱比锡大学（1409年）、罗斯托克大学（1419年）等多所教会性质大学。具有现代性质的哈勒大学和哥廷根大学也都得到了政府的法令支持，是政府参与建设的成果。柏林大学的建立是政府意志的寄托和转化，更体现了政府法令政策对高校建设的作用。普法战争失败后，普鲁士国王弗里德里希·威廉三世决心在柏林重建因战争而失去的哈勒大学，“用脑力来补偿在物质方面所遭受的损失”[88]。1807年9月4日，威廉三世发布命令，拨款15万塔勒筹建柏林大学。他写道：“国家丧失了哈勒大学，从而失去了最重要、最完备的教育机构，填补这个空缺应当是国家重新缔造时期的首要任务……柏林是政府所在地，具有一所完善的全国性教育机构所需的一切，能以最小的开支取得最大的效果。因此我决定在柏林创立这样一所大学，并使之与科学院建立适当的联系……我命令从中央和各省财库中原来拨给哈勒大学的一切经费都改为柏林大学的补助费用。”[89]柏林大学的建设奠定了德国高等教育的世界地位，带来了德国高等教育的新一轮大发展。为适应和促进国内工业的发展，19世纪以来联邦政府多次颁布法令鼓励创办技术学院。特别是1892年，威廉二世发布命令，规定技术学院的教授具有与大学教授同样的地位，允许他们身着相似的大学教师制服。1900年，技术学院享有了授予工程学博士学位的权利，取得了与传统大学平等的教育地位。技术学院对德国工业发展作出了重大贡献，1913年德国机械输出额超过英国、美国，居世界首位，赢得了“机械之国”的美誉[90]。20世纪60年代，为解决掌握新技术、新工艺的高级与中级科技人员短缺问题，联邦政府颁布法令大力创办高等专科学校。于是，全国各地按需设置专业，以培养第一线工程师为目标的非学术性高等专科学校纷纷建立。1976年《高等教育总法》颁布实施后，高等专科学校获得了与其他高等院校同等的地位，逐渐成为联邦德国大学以外的第二大高等教育机构。联邦德国统计局统计资料显示，1977—1978学年德国265所高等院校共有在校大学生91.3万人，其中16.5万人就读于136所高等专科学校，占高校学生总数的18.1％[91]。扣除普通大学中途辍学的学生，高等专科学校的毕业生实际占到了高校毕业生总数的三分之一左右[92]。1992年，德国高等专科学校的文凭获得欧共体正式认可。截至1992年，德国高等专科学校与世界各国签订了1700个合作协议，被国内外看作最有发展前途的大学[93]。政府根据国家需要建设相应类型的大学，为社会成员分层流动创造了平台。

其次，联邦政府通过以法律政策引导高等教育思想来促进高等教育分流对社会分层流动的积极影响。德国古代大学的主要目的是为教会和政府培养人才，神学教育和人文教育是大学初创时期的主要内容。为将现代教育思想引入高等教育领域，19世纪初期普鲁士国王弗里德里希·威廉三世颁布法令，任命威廉·冯·洪堡（Wilhelm von Humboldt）为普鲁士内务部教育厅厅长，并以洪堡的高等教育思想指导柏林大学建设。洪堡的高等教育思想十分丰富，主要体现在他所提出的三条高等院校办学原则中。第一，学术自由的原则。学术自由包括教学自由和学习自由两方面的含义。教学自由是指学者有自由学术探究的权利，学习自由是指学生有学习任何课程的权利。洪堡从国家利益的观点阐明了学术自由对大学的生存是重要而不可缺少的，他认为“国家绝不应该指望大学同政府的眼前利益直接地联系起来，却应相信大学若能完成它们的真正使命，则不仅能为政府眼前的任务服务，还会使大学在学术上不断地提高，从而不断地开创更广阔的事业基地，并且使人力物力得以发挥更大的功用，其成效是远非政府的近前布置所能意料的”[94]。洪堡提倡的学术自由强烈反对国家对大学的干涉，却使柏林大学相信创办大学是国家的职责，大学与德国紧密地结合在了一起。第二，教学与研究相结合的原则。洪堡认为，大学的主要任务是追求真理，科学研究是第一位的；没有科学研究，就不能发展科学，也就无法培养出真正的科学人才；大学教学只有与科研结合起来，教师在教学中传授自己创造性活动的研究成果，才真正称得上大学教学或大学学习[95]。第三，确立哲学院的中心地位。洪堡认为，文科教育是大学的基本课程，也是大学的主干课程；作为实施文科教育的场所，哲学院应成为大学的中心。政府以法令认可并传播的洪堡高等教育思想对柏林大学以及其他德国大学乃至世界高等教育都产生了深远影响，决定了德国未来几代教育的发展方向。之后，德国政府又相继通过法令将技术兴国的教育思想、专科发展的教育思想化为不同时期的高等教育指导思想，带来了技术学院和专科学校的大繁荣。20世纪70年代后，通过1976年制定，1985年、1987年和1993年几度修订的《高等教育总法》，联邦政府又将专业教育思想确立为高等教育的指导思想。《总法》规定，高等教育的目的是为高校学生从事各种职业作准备，既要传授学生必要的专业知识、技能和方法，又要培养他们具有进行学术和艺术活动的能力、具备在民主和法治国家中履行一定责任的能力；无论大学还是高等专科学校，都要突破德国现代大学强调的教学和科研相结合、进行纯粹科学研究的传统，把专业教育作为高等教育的核心内容。在政府法律政策的引导下，专业教育将成为今后德国高等教育的发展取向。如今，洪堡高等教育思想、技术教育思想、专科教育思想与专业教育思想融合于一体，在德国高等教育建设中发挥着积极作用，奠定了德国高等教育在世界高等教育中的一流地位，也成就了德国接受高等教育者的社会地位。(www.xing528.com)

再次，联邦政府通过以法律政策引导高等教育改革来促进高等教育分流对社会分层流动的积极影响。德国高等教育从形成至今，几乎每一次改革都离不开政府法律政策的引导。从古代大学的教学内容改革到现代大学的教育质量改革，从战争时期的高等教育服务方向改革到和平时期的高等教育管理体制改革，德国政府都发挥了重要作用。尤其是第二次世界大战结束以来，德国高等教育的重大改革都是在联邦政府的法律政策引导和推动下进行的。根据1949年5月颁布的《德意志联邦共和国基本法》，德国在保持洪堡创建的大学特色基础上恢复和重建了高等院校。针对20世纪60—70年代教育人口迅速增加、国内经济高速增长等形势变化，联邦政府于1969年5月修订了《基本法》，进一步加强国家对高等教育的干预。在联邦政府《基本法》的引导下，高等院校积极进行扩建改革，实现了德国高等教育规模的迅速扩大。1960—1982年，高等院校的教学人员增加了3倍[96]。1960年，德国高校在校生人数约为29万[97]，所有19—23岁适龄人口中仅5％的人可以升入大学[98]；1980年德国高校在校生人数突破百万大关，达到104.4万，1982年又迅速增长至120万，占同龄人口总数的17.1％，联邦德国的高等教育步入大众化时代[99]；进入20世纪90年代，高校新生入学者人数占同龄人口（19—21岁）的比例超过了30％，1992年达到了35.7％，2001年仍在32％以上[100]。1969年以来，联邦政府成功颁布了《高等院校基本建设促进法》、《高等教育总法》、《远程教育保护法》、《职业教育法》、《职业教育促进法》、《联邦学习促进法》等多部教育政策方面的重要法律，其中绝大部分都与高等教育有关。所有这些联邦政府法律对高等教育事业的各个方面作了规定，并进行多次修订补充，促进了联邦政府高等教育管理权限的加强，引导高等教育不断深化改革。20世纪70年代，根据《高等教育总法》，高等院校进行了课程和专业设置的改革：删去了旧教材中不必要的内容，编写了新教材；取消了系的建制，设立专业作为管理教学和科研的一级组织。慕尼黑大学把原来的政治经济系划分为企业管理、国民经济、社会学、政治学、地理学和统计学六个专业，设置由教授任主任，教授与学生、讲师、助教及其他工作人员代表共同组成的专业委员会，具体负责本专业的科研、教学、聘任、经费使用和学生考试等事务[101]。20世纪90年代以后，根据联邦政府法律，高等院校进行了恢复收取学费、缩短学习年限、创新学位制度的系列改革，都取得了明显成效[102]。联邦政府通过法律政策引导高等教育改革，完善并壮大了高等教育，使更多的社会成员能够获得经由高等教育分流参与社会分层流动的机会。