宋神宗继位后的变法之路

庆历新政失败,使宋王朝的危机更为严重,农民的反抗一浪高过一浪,财政的亏空更为突出,官员和军队的冗滥变本加厉。政治必须改革,已经成了统治者的共识,只是在如何改革上,有着严重的分歧。宋神宗继位以后,终于下定决心,任用和支持王安石进行变法。这就是著名的王安石变法,又称熙宁变法。

范仲淹等人罢黜以后,宋王朝的危机加深。首先是自然灾害严重。1045 年(庆历五年)、1046 年(庆历六年)、1057年(嘉祐二年)、1067年(治平四年)、1068年(熙宁元年),荆南、岳州、广州、青州、登州、雄州、霸州、漳州、泉州、潮州、须城、东阿等地先后发生地震,损失惨重。1048年(庆历八年),黄河在商胡(今河南濮阳东北)决口,使大名、恩州、冀州等地被淹,数十万灾民流落异乡。1060年(嘉祐五年),黄河在大名西南向东决口,又成灾难。1068年(熙宁元年),黄河在恩州溢出,又在冀州决口。其次是朝廷的财政危机更加严重。新政失败后,冗官、冗兵使国家的开支更为加大。据马端临《文献通考》所记,1065 年(治平二年),国家赋税收入11613万缗,支出合计13186 万缗,亏空1573 万缗。当时,国库所藏几乎全无,各地州军的一些官库没有钱,就硬借民钱给官,弄得民不聊生。农民起义、军人哗变和少数民族的反抗连续不断。1047年(庆历七年),贝州(今河北清河县西北)军卒王则据城起义,称王建号,经46天后,才被镇压。又有齐州(今山东济南)禁兵马达的哗变,博州(今山东聊城)、濮州农民的起义。1048年(庆历八年)有深州卒庞旦的哗变。1049年(皇祐元年)有京东流民的暴乱。又有广源州(今越南广渊)“蛮”侬智高起兵,称南天国,北扰邕州(今广西南宁),宋以狄青带兵前往,才于1053年平之。1062年(嘉祐七年)虔州(今江西赣州)、汀州(今福建长汀)盐贩起事。1064年(治平元年)开封、曹州、濮州等地爆发了长达四年的灾民起事。小规模的农民反抗斗争更是比比皆是,据说仅1059年(嘉祐四年)就发生970多起。

面对极为严重的社会危机,统治阶级内部改革的呼声又起,最有代表性的,是王安石、苏轼、司马光的变法主张。

1058年(嘉祐三年)王安石写了《上仁宗皇帝言事书》(即《万言书》),系统地提出了自己的变法意见。首先指出:“现在士大夫看国内不能不为社稷担忧,看外部又不能不因‘夷狄’畏惧。天下的财力一天天困难,风俗一天天衰败。天下有志之士,都为国家的形势而不安。而造成这种形势的根源,在于当今的法度,多不合于先王的政治。现在应该从实质上学习先王的政治,进行改革。”他提出,针对吏治败坏、缺乏人才的问题,要改革学校、科举、恩荫,从地方上选拔一些有实际经验的人才,以达到治理天下的目的。针对财政困难、官吏贪赃的问题,要靠天下的人去发展生产,以增加财富,供给国家之用。针对民族矛盾和阶级矛盾日益尖锐的问题,要使地方官随时予以防范,军队有对抗和镇压的能力。在最后,他提出,改革的关键在于皇帝,皇帝要坚持改革,不因流俗和侥幸之人的反对就半途而废。

在此前后,苏轼作《嘉祐制策》,提出,一要安万民,将一部分灾民迁徙到荆、襄、唐、邓、许、汝、陈、蔡等较为空旷的地方居住,给他们授以田地,贷给农具,缓收租税,使他们安定下来。二要较赋役,解决田赋不均的问题。办法是通过对买卖土地的田契的检查,弄清土地的广狭肥瘠,再据以平均田赋。三是厚财货,他认为节省费用是解决财政困难的重要途径。皇帝首先要节用,还要汰除冗官和冗兵,同时减轻各种征敛。四是要将埋没于民间下层,甚至奴仆“盗贼”中的贤才选拔出来,以改善天下的政治。五是对军事制度进行改革,恢复兵农合一的制度,积蓄军事人才,提倡勇敢精神。

1061年(嘉祐六年),司马光先后给宋仁宗上了三道札子。一道名《三德》,提出人君有三大德:仁、明、武。仁是兴教化,修政治,养百姓,利万物。明是知道义,识安危,别贤愚,辨是非。武是只要合乎于道,就坚持下去,不为奸佞所惑。三者兼备,天下就能得到治理,国家就能强盛。一道名《御臣》,提出实现治理的办法,一要任用贤人,二要对德行和治理有成绩的官吏真正给予奖赏,三是对无功或有罪的官吏予以降职或刑罚。一道名《拣兵》,指出当今国家的忧患,在于士卒不精。建议淘汰衰老羸弱,仔细挑选有膂力合乎标准的兵员,军队务精不务多。

当时,许多关心国事的士大夫无不主张变法,呼吁改革。但从上面所列三人的改革意见看,他们对改革的方针和途径,有着不同的主张。相比而言,王安石的主张比较激烈,而司马光和苏轼的主张比较保守。

大臣们日益激烈的改革呼唤,使在位皇帝越来越认识到形势的严重。宋英宗说:“积弊太重,怎么才能挽救呢？”希望能够有所改革。然而他一直生病,未曾有所作为,仅仅在位四年,就死了。

1067年(治平四年)一月,宋英宗死,太子赵顼继位,是为神宗。宋神宗生于1048年(庆历八年),继位时年方20岁。他天性好学,经常为读书而忘记吃饭。宋神宗是一位励精图治、有所作为的皇帝。即位之初,就遇到治丧经费困难的问题。当时国家府库只剩下空账本,营造英宗陵寝的费用都很拮据,更拿不出钱来按惯例优赏宗亲百官。神宗于是下诏说:“国家在四年中两遭大丧,公家和私人都很困穷,应该减省多余的花费。”不仅陵寝制度简单,连赏赐也只是用宫中找出的英宗遗留下来的物品。

继位当年,礼部郎中王陶就向神宗提出:谨听纳,明赏罚,斥佞人,任正士,通下情,省民力以劝农桑,行俭朴以带动天下,限年岁和能力以淘汰冗兵的建议。御史吴中也建议,科举应该用新法,罢诗赋,改为试策三道,问经史时务。宋神宗决心变法,就向庆历间曾主张新政的宰相富弼征询意见。想不到他听到的竟是要他“二十年不谈论军事问题”“君主不能让别人知道好恶”的迂腐之论,于是,他把变法的希望寄托到当时最有声望、而他又仰慕已久的王安石身上。

王安石像

王安石(1021—1086年),字介甫,号半山,临川(今江西抚州)人。他的父亲王益做地方官时敢于顶撞上司,打击豪强,不肯催逼贫民赋税,终生只当到都官员外郎。王安石从小博闻强记,过目成诵,写文章动笔如飞,文才早有盛名。他少年时曾经到过许多地方,对民间疾苦和社会现实有深切的了解,他写诗自励道:“男儿少壮不树立,挟此穷老将安归？”“材疏命贱不自揣,欲与稷契暇相睎。”意思是:男子汉从小就要打下基础,浑浑噩噩地过下去老了怎么办？ 虽然才能疏浅出身低贱也不自我丧气,要与古老的后稷、商契看齐。1042年(庆历二年)王安石考中进士,被派往扬州为签书淮南判官,开始步入仕途。五年后,改任鄞县知县,成为主持一方政务的亲民之官。在那里他修水利,将官仓的粮食低息借贷给贫民,建学校,立保伍,政绩甚佳。以后,王安石又担任过舒州通判,常州知州,提点江东刑狱等官,深受名臣欧阳修、文彦博的赏识。1058年(嘉祐三年)十月,王安石被调任三司度支判官,成为一名京官。他上任伊始,就给宋仁宗上《万言书》,系统地提出了改革的意见,未被皇帝采纳。两年多以后,他调任直集贤院,又任知制诰,就是负责替皇帝起草文告命令的官员。王安石性格倔强,他当时兼管纠察汴京刑狱,开封某青年有一只屡战屡胜的斗鹑,别人向他要,他舍不得给。有个朋友私自将斗鹑拿走,该青年追上去把朋友杀了。开封府判处青年死刑,王安石认为,此青年是捕杀盗贼,应视为无罪。状告到大理寺,都认为开封府判得对。仁宗于是下诏要王安石向开封府认错,王安石说:“我无罪。”而坚决不去认错。他的顶头上司三司使包拯见使院内牡丹盛开,就召集属官饮酒赏花。包公性格刚烈,人人敬畏。他给大家劝酒,司马光这个从来不喝酒的人也不得不强饮几杯。王安石也不会喝酒,却终席未沾一口,包公也对他无可奈何。1063年(嘉祐八年),其母病逝。按照封建社会的规定,母亲逝世(母忧),必须辞官守丧一年。王安石守丧结束后,见变法时机还不成熟,虽然宋英宗几次下诏要他任官,他都推辞不就,因此在士大夫中的声誉越来越高。

宋神宗还在当太子时,就对王安石的《万言书》十分赞赏。太子府掌文书的记室官韩维,是王安石的至交好友,他在神宗面前讲的意见每当受到称赞,就说:“这其实不是我想出来的,而是我朋友王安石的观点。”后来,韩维升为太子庶子(官名),便推荐王安石替代自己,由此,宋神宗更想见识王安石。所以,他一继位,马上起用王安石为江宁知府。几个月以后,又召为翰林学士兼侍讲,直接倾听王安石的改革意见。第一次召见,宋神宗就问:“治理国家,首先要抓什么？”王安石回答道:“首先要选择方法。”又问:“唐太宗怎么样？”答道:“陛下应当效法尧、舜,何必说唐太宗呢？ 尧、舜的方法,非常简便而不麻烦,非常关键而不迂阔,非常容易而不难实行。只是后来的学者不能理解,就以为是高不可测的了。”宋神宗对王安石的回答非常满意,说:“卿可以说是在责难我这个君主,我觉得自己不行,恐怕难以达到你的期望。”又叮嘱道:“卿要全心全意地辅佐我,让我们一齐去实现这个目标吧!”

又一次讲席以后,宋神宗将王安石单独留下来,说:“唐太宗必须得到魏征,刘备必须得到诸葛亮,然后才可以有所作为,这两人确实是稀世的人才。”王安石说:“陛下要真能成为尧、舜,就必然会有皋、夔、稷、契,陛下要真能成为殷高宗,就必然会有傅说。那两个人算不了什么。现在国家这么大,人民这么多,又经历了一百年的社会安定,学者不为不多。陛下还担忧没有人可以帮助治理,原因在于陛下还不懂得选择人才的方法,心还不够诚,这样,虽然有皋、夔、稷、契、傅说那样的贤人,也会被小人所遮蔽,而远走高飞。”宋神宗不同意,说:“什么时代没有小人？ 即使是尧、舜的时候,不是也有四凶吗？”王安石答道:“正因为能够识别并诛杀了四凶,尧、舜才成其为尧、舜。如果让四凶得势,皋、夔、稷、契能够在朝中发挥作用吗？”王安石这样说,就是要宋神宗坚决排斥反对变法的人。

这一年,河北大旱,救灾费用增加,国家财政又出现了紧张状况。十一月,要举行南郊祭天活动,照例要赐给宗亲和大臣金帛,宰相上书请求免去这项赐给,宋神宗让学士们讨论。司马光提出,应该按宰相们的意见办,以救济灾荒,减少国家财政支出。王安石反对说:“国家财政紧张是因为没有善于理财的人。”司马光说:“所谓善于理财,不过是向百姓增收赋税。”王安石说:“不,善于理财的人,不用增加赋税,就能使国家的钱粮充足。”司马光说:“天下哪有这样的道理,天地生成的财货百物就那么多,不在百姓手中,就在官府手中。你的意思,其实就是让官府变着法儿从百姓手中去巧取豪夺,危害更大。你简直和汉朝桑弘羊欺骗汉武帝一样。”宋神宗看出,两人争论的焦点,并不在于南郊赐给本身,而是两条根本不同的救弊路线的反映。司马光是主张缓变,而王安石是要剧变,从根子上解决问题。宋神宗很赞赏王安石的气魄,下决心排除各种干扰,启用王安石变法。

1069年(熙宁二年)二月,宋神宗任命王安石为参知政事,并根据其意见设立整顿财政和议论变法的专门机构——三司条例司,由王安石主持,以其所推荐的夏惠卿、章惇、曾布等人为属官,开始实行变法。1070年(熙宁三年)十二月,又任命王安石为同中书门下平章事,即宰相,赋予他更大的权力,以推行变法。宋神宗对王安石非常信任,甚至当王顶撞他时,也不计较。王安石更是感激皇上的恩遇,以天下事为己任,倾全力实行变法。

王安石变法以富国强兵为目的,重点有三个方面,即整顿财政,使国家有钱有粮;整顿军事,使军队更为强大;整顿科举和教育,使官吏称职。为了实现这一目的,实行了许多名称的新法。

整顿财政的新法:

一、均输法。为了保证京城皇室、官僚和大量驻军的需要,宋朝从一建立,就在东南各地区设置发运司,负责征办和发运各地的物产往开封。发运使们不管开封的库存情况和实际需要,也不管地方丰收还是遭灾,只是按照规定的数额,从地方征来,运往京城了事。这既加重了各地百姓的负担,又造成京城不少物资积压,不得不低价抛售。遇到国家急需,只好高价向商人购买,使其获得巨利。为了改变这一积弊,均输法规定,拨给东南发运使500万贯钱和300万石粮供其周转,要求其全面掌握各路财赋的状况和京城需求及库存情况,运输价格低的地方的物品和距离较近的地方的物品来京城,以方便运输,节省经费,减少农民的赋役,使国家财政充足,百姓也不太穷。

二、青苗法。这是对旧的常平仓法进行改革的新法,所以又称常平新法。宋太宗和真宗时,为了平抑粮价和用于救灾,陆续在京城和各地设常平仓,留下一些上供钱作为本金,每当新粮上市价钱便宜时,加价收购粮食存仓,到粮价太贵的时候再减价卖出。荒年也可以拿出来赈济。随着时间的推移,许多常平仓有名无实,钱谷被挪用,穷人不能受益。每遇灾荒,农民不得不向豪强地主高价借贷,不少人家因此破产。青苗法规定,在夏秋粮未成熟前,凡民户自愿借贷的,即将所贷粮食折成现金贷付,归还时,稍加利息随税纳还。从而使农民在急需时有处借贷,不必再受高利贷的盘剥,以防止兼并的发生。

三、农田水利法。这是一条发展生产,增加社会财富的新法。它规定,鼓励各种人向官府提出兴修农田水利的各种建议。各地要进行开垦荒田,兴修水利,建立堤防,修筑圩岸的工程,凡花费经费较大的,可以向常平仓借贷支用。还不够时,州县官就劝谕富户出钱借贷,由官府担保催还。这一办法的推行,使各地的农田水利得到很大的发展,从1070年到1076年的七年间,全国就兴修水利10792处,受益的田地达36.3万顷。(www.xing528.com)

四、免役法,又名募役法。它废除了旧差役法按户等轮流充当州县衙门差役的办法,改由政府出钱招募差役,再按户等高低和产业多少摊收募役的费用,称免役钱。而原先不承担差役的城市上五等户和农村的未成丁户、单丁户、女户及官户、寺观,也按同等人户免役钱的半数交纳,称为助役钱。每年要在实际募役用钱之外,加征五分之一的钱,称为免役宽剩钱,以备荒年免收时使用。

五、市易法。这是为了限制大商人操纵物价、牟取暴利、增加国家财政收入而实行的办法。规定在开封和其他城市设置市易司,由国家提供一定数量的本金,用以收购市场上的滞销货物。在社会需要时再赊购给商贩们,半年或一年后,加息一二分,归还市易司。从而由政府控制市场,限制大商人对市场的垄断,并增加政府的财政收入。

六、免行法。以往,开封各工商行业除了交纳各种正常的赋税以外,还经常要负担各官衙摊派下来的物品和人力的要求,成了他们的沉重负担。免行法规定,以后不许各官衙直接向工商行业索要东西和人力,各行业按其获利的多少,定期交纳免行钱,各官衙所需从免行钱中解决,使工商业户的负担有所减轻。

七、方田均税法。北宋的官僚地主占有大量土地,却隐瞒田产逃漏赋税,不仅影响了国家的财政收入,也加重了农民的负担。针对这一情况,该法规定,每年九月,由县官主持在全县丈量土地,从4边各1000步,即41顷66亩160步为一方,并根据土地的肥瘠,确定土地的等级,作为负担赋税的依据。将原来地方的租税总额,按新丈量的土地数和等级平均负担。据说,当时全国开展了大规模的丈量土地活动,到1085 年(元丰八年),已丈量的土地达250万顷,占全国纳税土地总数的一半多。

整顿军事的新法:

一、将兵法。为了改变将不知兵、兵不知将,战斗力不强的问题,规定,固定将官对军队进行训练。在开封、河北、京东、京西路设置37将,每将设将副各1员,选择有丰富作战经验又有指挥才能的将领担任,专门负责对军队进行严格训练,训练好的军队才报告朝廷等候差遣。以后,又陆续在全国各地设置了总共92将,提高了部队的战斗力。

二、保甲法。此法的目的是整顿社会治安,防止盗贼和农民的反抗斗争。规定,每10家为1保,设保长1人,50家为1大保,设大保长1人,每10大保为1都保,设都保正、都副保正各1人。每1家只要有2个成丁的就抽1人为保丁,自置弓箭武器,学习武艺,轮流在保内巡逻,发现盗贼,就限时追捕,追捕到盗贼者予以奖励。保内有人犯法,或有盗贼居留,知情而不告官就要处罪受罚。保丁实际上是宋朝政府在民间设置的一支武装力量,不仅用以维持地方治安,在必要时还可以补充军队。

三、保马法。马匹是当时重要的战略物资,不仅用于作战,也用以运输军需物品。以往国家设监牧养蓄马匹,数量有限,由于管理不善,死伤很多,病弱之马也不堪骑战,为此,行保马法规定,军马由民间养蓄,凡开封和河东五路的保甲愿意养马的,每户1匹,富户可以养2匹。免除养马户的折变缘纳钱,三等以上的养马户马死后由其独自赔偿,四五等户由10户分担其半数。每年对养马的情况进行检查。此法的实行,为国家节省了大量的开支,增加了战马的供给。

四、军器监。军器的制造原属三司胄案负责,而三司工作繁杂,主管兵器制造的人员经常更换,所造兵器数量尚可,质量却不佳,难以满足外御辽、夏,内备镇压的需要。经王安石等人建议,废除三司胄案,另设军器监,统一管理全国武器的制造。鼓励军民对兵器的制作和改进提出建议和设计。在开封设东西广备攻城作,在一些出产材料的州设都作院,具体从事兵器的制作,军器监根据所制造的兵器的优劣,对有关官吏进行奖惩。这一改革取得良好效果,10多年以后,兵器库所藏兵器不仅质量很高,而且数量充足,保证了征战之需。

整顿科举和教育的新法:

一、改革科举。王安石认为以前进士科考诗赋、明经考背诵经文的做法,是败坏人才、使学术纷争的根本原因。根据他的建议,朝廷于1069年(熙宁二年)正式改为科举考试以经义论策为主。规定,以《诗经》《尚书》《周易》《周礼》《礼记》为本经,《论语》《孟子》为兼经。进士科考试时,第一场选考本经中的一经,第二场考兼经,第三场考论,第四场考时务策。罢去明经科,设明法科,专门考律令刑统大义断案,合格即取。

二、改革教育。王安石认为,教育的目的是“一道德”,即统一思想,而学校担负着一道德的重任。根据其意见,首先扩充国子监中太学的名额,并将学生分为三等,刚入学的为外舍,学习考试合格后升为内舍,最后是上舍。学行优异的上舍生经考察,可以不参加科举考试直接任命官职。专门设置经义局,由王安石主持,负责训释《诗经》《尚书》《周礼》的义理,编为《三经新义》(其中王安石亲自编成了《周官(即周礼)新义》),作为科举考试的标准用书和太学教材。

王安石在宋神宗支持下进行的变法,从一开始就遭到许多人的反对。反对派以司马光为首,在太皇太后(仁宗的皇后)、皇太后和岐王赵颢的支持下,对新法进行了全面的攻击。反对派认为,变法针对那些地方豪富是不应该的,他们是国家政权的基础,如果将他们都搞垮,一旦出现边境的紧张形势,需要兴师动众,军需的粮钱将从何而来？ 他们反对保甲法,说,保丁习武艺,有武器,一旦出现灾荒、失业或社会危机,将会拿起武器,成为国家的大患。他们反对青苗法,说,政府实际上是在放高利贷,有损国家的体面,有关官员将会以该钱借给有关系的人,而且荒年借贷肯定要亏本。他们反对免行法,两宫皇太后亲自到神宗面前哭诉,说她们的亲属被强迫交纳很重的免行钱,恐怕京城会因此发生动乱。他们攻击市易法,说是挟官府行兼并之事。

对反对派的责难,王安石据理进行反驳。1070 年(熙宁三年)三月,宋神宗问王安石:“外边传言,朝廷认为‘天变不足惧,人言不足恤,祖宗之法不足守’,这是什么话？ 朝廷哪里有过这样的话？”王安石知道,这是反对派作为大逆不道的奇谈怪论在到处宣传的“三不足”,他没有正面回答自己有否说过“三不足”的话,只是对神宗说:“陛下事必亲躬,唯恐伤民,就是畏天。陛下事无大小,都征询大臣们的意见,就是恤人言。祖宗之法,本来就不足守,仁宗在位就多次改变法度。”王安石写了《上五事札子》,对反对派攻击最厉害的五件事进行了批驳。一是反对派攻击他和戎,就是与西夏和平,他认为该策已取得了明显的效果。二是青苗法,指出青苗法贷钱给贫民,对其有利。三是免役法,能平均各等民户的负担,使他们安心务农。四是保甲法,使邻里互相纠察,奸人无边藏身,人人归向仁爱,否则民心动摇,社会不安定。五是市易法,起源于周代的司市,汉代的平准,实行以后使货物流通,国家增加收入。当然,这些新法,必须有合适的人来实行,如果行非其人,急于求成,邀功希赏,也会带来大害。王安石也给反对变法最厉害的司马光写信,反驳了司马光的指责,陈述了自己坚定的变法决心。指出:“两人的争论是因为各自的政治主张不同。自己受命于君,必须为国家着想,即使受到怨诽,也是早已料到的。我绝不会因为害怕怨诽而无所事事。”

但宋神宗在反对派的强大攻势面前开始动摇。特别是1074年(熙宁七年)四月,大旱已经8个多月,反对派声言这是老天不满变法的表现。王安石的一个学生郑侠在反对派的支持下,上疏神宗,并奏上所绘的《流民图》,说新法造成了大量农民流离失所家破人亡困苦之极,还说:“天旱是由王安石引起的,罢了王安石的官,天就会下雨。”宋神宗反复观看该图,长叹数声,因此对变法更为怀疑,并下诏撤销方田均税法。王安石见此,不得不请求辞退。宋神宗于是将王安石罢相,任命为观文殿学士、江宁知府。

经王安石推荐,朝廷以韩绛为宰相,吕惠卿为参知政事,继续推行新法。吕惠卿是个品德不佳的人物,他早就想取王安石而代之,很怕王安石重新启用,于是千方百计地寻找机会打击王安石。1075年(熙宁八年)正月,郑侠又上疏,指责吕惠卿以朋党遮蔽圣上耳目,并将唐代魏征、姚崇、宋璟和李林甫、卢杞的传,分别抄在两轴纸上,题为“正人君子,邪曲小人,事业图迹,在位之臣”。意思是在位大臣是李林甫一类的小人,而推荐冯京为相。吕惠卿上疏指责其诽谤朝廷,并揭发王安石的弟弟王安国曾对郑侠奏疏表示赞扬,于是将郑侠编管汀州,将王安国罢职还乡。不久,吕惠卿又制造李士宁之狱,想进一步陷害王安石。阴谋被韩绛发现,他即利用自己的权力加以阻拦,并向神宗揭发此事,建议召回王安石。宋神宗于是下诏召还王安石。

王安石虽然人住江宁,但对朝廷的事情非常关注,对吕惠卿的阴谋与指责,他一再上疏驳斥。现在起复诏书下来,他立即启程,背道而行,仅仅7天时间,就赶到京城。1075年(熙宁八年)二月,王安石二次为相。吕惠卿不但不协助王安石推行新法,反而伺机打击王安石,变法派内部的分歧日益表面化。加上新法在实行过程中确实出现了一些问题,反对派的攻击更为激烈,宋神宗对王安石也不像以前那样信任。王安石要求处分一些阻挠新法的官员,遭到神宗的拒绝。王安石信任的邓绾、吕嘉问、程昉、练亨甫等人却陆续被排斥。王安石感到已很难将变法推行下去,加上他这时身体有病,爱子王雱又生病死去,王安石更加灰心,遂请求解除要职,于1076年(熙宁九年)十月第二次罢相。宋神宗仍以他为江宁知府,但王安石却并不到职,而是在江宁闲居,直到逝世。

王安石罢相后,宋神宗仍坚持进行了一些变法。在继续实行以前所颁诸法时,进行了一些改进,以纠正其弊病。另外,宋神宗于1080年(元丰三年)下诏,对官制主要是中央文官及其机构进行了改革。具体做法是,在中央设置中书、门下、尚书三省,中书省负责取旨决策,门下省负责审议,尚书省负责执行。不再设侍中、中书令、尚书令等职,而以尚书左仆射兼门下侍郎,行门下侍中之职。尚书右仆射兼中书侍郎,行中书令之职。另设枢密院的枢密使,与尚书左、右仆射同称宰相。形成了中书、枢密二府分掌政务、军务的新格局。又设中书侍郎、门下侍郎、尚书左右丞,取代原来的参知政事。尚书省,下属吏、户、礼、兵、刑、工六部,负责具体的政务工作。这次改革,使权力更为集中,有利于加强君主专制的中央集权制度,在整个宋朝一直执行下去。

1085年(元丰八年)三月,宋神宗病逝,年仅38岁。其子10岁的赵煦继位,为宋哲宗,太皇太后高氏垂帘听政。高太皇太后一贯反对变法,这时,利用自己的权力,火速将司马光、吕公著、文彦博等反对变法的大臣招来,以恢复祖先的法度。司马光先被任命为门下侍郎,后被任命为尚书左仆射兼门下侍郎,吕公著任尚书右仆射兼中书侍郎,文彦博为太师,主持军国重事。从1085年四月到1086年(元祐元年)八月,司马光等人将保甲法、方田均税法、雇役法、青苗法等全部废除,变法遭到失败。历史上称罢废变法的活动为“元祐更化”。