初始水权分配原则及程序

初始水权分配是一项复杂的系统工程，它是由传统的水资源管理体制向水权制度这一现代化管理体制转型过程的起点，它涉及到各用水领域，既要考虑现状用水结构与水平，又要预测未来经济社会发展需水变化，还应尊重历史设立先占优先权；既要留足生活用水，合理安排工农业生产用水，也要保证基本的生态环境用水；既需安排常规用水，也要预留应急需水等。因此，初始水权分配应在做好详细调研的基础上，综合分析供需水资源总量及结构，制定分配方案。

（一）基础准备工作

（1）测算流域、区域水资源量，确定可分配水量。据全流域、行政区域各类水源的来水、供水特点，核算不同保证率可供水量，以此为依据确定可分配水量，作为合理配置初始水权的基础。

（2）核算需水量。以基层行政区域为单位，统计本区域现状人口、耕地、灌溉面积、作物种植结构、林牧渔现状，工业体系组成结构、生产规模、工业产值及增加值，建筑业、第三产业规模及增加值，根据用水定额计算各业需水量，逐级汇总上报至流域管理部门。流域管理部门将各行政区域所报需水量与水资源综合规划及逐年供需水量统计资料相结合，初步核定各区域需水量，汇总各行政区域需水量即为流域需水总量。

（二）初始水权分配的相关问题

做好初始水权分配，首先必须研究确定分配水权涉及的相关问题，如分配程序、分配原则、分配层次及拥有期限等。

1.分配程序

初始水权分配，必须通过一整套程序来实现。建立分配程序其宗旨是在国家主导水权分配的同时，尽可能体现各地区和部门的用水利益，在现有水资源管理框架内，引入民主参与和协商机制，维护国家在水资源管理领域的权威，严格有序、公正平衡而又尽可能简洁高效地分配初始水权，为以后全面建立水权制度奠定基础。

初始水权分配应首先自下而上获取需水信息，通过综合分析后再自上而下分配水权。

（1）准备阶段。

1）组织准备工作。

a.明确流域初始水权分配组织协调的工作机构及职责，流域管理机构代表上级水行政主管部门负责本流域初始水权向省（自治区、直辖市）（以国家大流域为例，下同）进行分配的组织协调工作。流域管理机构应当设立专门的初始水权分配办公室，或指定具体部门负责初始水权分配事宜。其职责应包括核算供需水量，管理水权分配的有关资料、文件和会议记录，制定相关的工作制度和议事规则，组织各省（自治区、直辖市）的协商，对应当公开的内容要进行公示，接待公众查询等。

b.明确流域内各省（自治区、直辖市）、地、县初始水权分配工作的机构及职责。各行政区域应设立参与初始水权分配工作的专门机构，负责本区域初始水权分配的各项工作。

c.明确特别用水户初始水权分配的工作机构和职责。有一类特殊主体，其行政管理关系即不属于流域管理机构，也不属于各省（自治区、直辖市）地方政府（在地、县级范围内也存有类似情况），两者都不能代表它们的利益和要求，因此，将其称为特别用水户。特别用水户作为单独的水权分配对象，应当设立或制定与省（自治区、直辖市）类似的机构，处理水权分配的日常事务或参与协商。

2）技术准备。

a.测算水资源量，确定可分配水量。根据全流域、行政区域各类水源的来水、供水特点，通过水资源评价，核算不同保证率水资源总量，以此为依据确定可分配水量，作为合理配置初始水权的基础。

b.核算需水量。以基层行政区域为单位，统计本区域现状人口，耕地、灌溉面积、作物种植结构、林牧渔现状，工业、建筑业、第三产业结构及规模、产值、增加值等基础资料，根据用水定额，计算各业需水量，获得现状区域需水总量，逐级汇总上报至流域管理部门。流域管理部门及各级区域水行政主管部门，将各行政区域所报需水量与水资源综合规划及逐年供需水量统计资料相结合进行综合分析、平衡，初步确定各区域需水量，以此作为区域水权配置的基础。

c.确定分配对象和范围。由于流域和行政区域一般不一致，一个流域可能纵穿几个行政区域，一个行政区域也可能涉及几个流域。因此，进行水权分配首先必须明确该流域所控制的范围，每条河流水系涉及哪些行政区域的哪部分面积，本流域中有多少个一级流域、二级区、三级区，流域总面积是多少，本流域的水权应向哪些行政区域的哪些范围分配，这些都是事先需核定的基本问题。

d.制定水权分配原则。根据流域水资源特点，区域差别和不同类型用水的差异，既考虑到一般情况，又照顾到特殊情况，为合理分配水权需制定水权分配原则，以指导初始水权分配。

e.确定用水类型和期限。应当划分不同的用水类型，根据用水类型确定初始水权分配的期限。

f.进行未来发展需水预测。根据水资源综合规划和各地区经济社会发展的现状和预测，对未来发展所需水资源量进行初步估算。

g.其他技术准备。搜集、提供初始水权分配所必须的其他数据、资料等。

3）舆论宣传准备。舆论宣传是一切工作特别是新兴工作必不可少的先期工作，主要包括相关政府、水行政主管部门有关领导参加的信息发布会、宣传动员会，公布水权分配的基础资料、分配方法、分配原则等相关信息，争取各方面的响应和支持。

4）首次民主协商。民主协商是初始水权分配的重要环节，是准备阶段必不可少的一项程序。这轮协商的主要内容是对组织准备、技术准备、舆论宣传准备的所有项目进行讨论，为下一阶段分配打下基础。这轮协商的参加者应是各利益方负责初始水权分配工作的具体责任人及技术人员，可以称其为先期协商。流域管理机构及区域水权分配机构依照各方提供的资料、数据，按照公平公正的原则对各方利益进行协调，为方案制定提供基础。

（2）方案制定阶段。在完成初始水权分配的各项准备工作并达成初步共识之后，就进入最关键的初始水权方案制定阶段，具体包括以下步骤。

1）明晰现状供需水量。根据流域、区域自然情况和河道内生态用水情况，确定可分配水量，以行业用水定额为尺度，分析流域、区域现状用水的合理性。剔除现状用水不合理的部分，保留合理部分。

a.确定水资源可分配水量。依据流域、区域水资源特点及开发程度，测算流域、区域现状水资源总量及可利用量，在保证生态环境用水基础上，确定不同保证率及多年平均条件下可用于分配的水量。

b.明晰现状用水量。根据统计资料结合用水调查取得流域、区域实际用水规模、用水结构、行业及总体用水量，并分析水分生产率及万元产值或增加值用水量、农田亩均实际灌水量等单位用水量指标，找出用水中存在的问题，为在今后保留合理用水、剔除不合理用水提供依据。同时在水质方面，应掌握各水系水质、污废水排放达标及水环境情况，为搞好水环境保护提供依据。

2）明确发展需水限额。以水资源综合规划为依据，在合理考虑未来总体发展及个体差异的基础上，根据各行业发展指标和用水定额，预测各行业在规划期内不同水平年的发展需水量，将其作为相应年度中的最高用水限额。将初始水权分配和现行水资源管理制度中的相关规划结合起来，以规划的前瞻性指导水权分配，尽可能满足需水发展的要求。

3）预测未来用水量。依据水资源综合规划和节水型社会建设规划，预测通过采取各项节水措施，提高用水效率，各用水单位、各行业在未来一定时间的节水量，为经济社会发展所需水资源增量提供空间。

4）拟订初始水权分配草案。根据已明晰的现状用水权和不同水平年的下级各行政区域发展需水预测、节水预测，确定在水权期限内不同水平年的区域最高用水限额，拟订初始水权分配草案。

根据水量水质统一原则，分配草案中除应有下级各行政区域总水量外，还应有各行政区域内各行业的取水量、不同流域取水量、取水水质及排水水质等相关内容，对水量和水质进行统一规划，综合考虑供、用、耗、排等多种因素，以实现真正意义上的水权分配。

5）二次民主协商。在拟订初始水权分配草案后，水权分配机构应召集各利益方对水权分配原则、分配方法、特殊问题的处理方法及分配过程中考虑的主要问题等进行民主协商，征求利益各方意见。水权分配机构对收集到的各方意见，经综合分析、充分论证后，公平、公正地对分配草案进行调整，使其更加合理。

6）公示。水权分配机构将调整完善的水权分配方案进行公示，听取广大用水户和利益方的意见。在公示规定期限，有不同意见的利益方通过指定渠道向水权分配机构反映意见。

公示期满后，水权分配机构应处理反馈意见。对异议比较集中且理由充分合理的意见转入争议解决程序；若异议分散或缺乏依据，经研究认为不宜采信，可将公示的初始水权分配方案确定为报批方案。

7）解决争议。争议解决程序为或然程序，在存在异议的情况下进入该程序。

a.听证。听证的主旨在于阐明分配方案的原则、依据、水权分配以及影响，听取不同意见方的观点、依据和关注点，给予异议方以陈述和申辩的机会等。听证会可邀请不同利益方代表、有不同意见的部门或用水户参与。水权分配机构应认真听取各方意见，其中合理部分应当予以采纳，对不宜采信的意见，应当说明理由。

如异议方仍坚持不同意见，可以进入复议程序或直接进入行政裁决程序。

b.复议。经过听证后，异议方对听证结果仍有意见，经协商无法达成一致的，可以向上级水行政主管部门或同级人民政府申请复议。

c.行政裁决。如果争议双方或多方对听证或者复议结果不服，争议各方仍无法达成一致意见的，属大流域水权分配的经流域管理机构报水利部，由水利部报国务院进行行政裁决；属行政区域的经水行政主管部门，报同级人民政府进行行政裁决。

听证、复议或行政裁决结束后，水权分配机构应将处理结果及依据告知异议方并予以公布，接受公众查询。(www.xing528.com)

8）初始水权分配方案报批。水权分配机构将初始水权分配方案或听证、复议、行政裁决的结果报水行政主管部门，由水行政主管部门报同级人民政府审批（属国家级水权分配的方案由水利部报国务院审批）。经人民政府审批后的初始水权分配方案作为具体实施的方案。

（3）水权授予阶段。

1）授予初始水权。由政府审批的初始水权分配方案经公示后，水权分配机构（或地方水行政主管部门）将按照批准的方案，以书面形式分别向各行政区域授予初始水权。水权授予书由各方（水权分配机构、所属地方人民政府）代表签字生效。

授予水权的过程应当依法进行公证。

2）公告。水权分配机构应在广播、电视、报纸、网络等新闻媒体上，将初始水权分配的过程和最后的批准方案向社会公布，接受社会各界监督。

至此，初始水权分配程序基本完成。

2.分配原则

初始水权分配涉及水资源系统本身、与水资源系统发生紧密联系的整个社会经济系统以及政治和社会伦理方面的诸多问题。为保证分配的公正、合理，必须制定明确可行、具有强制力和权威性的基本分配原则，用以指导和规范分配。根据水利部在松辽流域进行的初始水权分配研究，水权分配应按体现主要政策目标和利于实际操作，分别确定水权分配的总体原则和具体原则。

（1）初始水权分配的总体原则。基于社会政治伦理、资源统一调配、现状与发展相结合、生态可持续性和国家所有权等主要方面的要求，需制定以下总体原则。

1）公平、公正、公开原则。遵守公平、公正、公开原则，是水权分配在社会政治伦理层面的基本要求。应根据全流域、各区域人口、各类产业规模核算需水量，按总量控制进行分配，且广泛征求社会各方意见，鼓励公众参与，通过民主协商，形成各方认可的初始水权分配方案，保证用水权分配的公平公正性。及时向社会公开初始水权分配的相关事宜，使分配过程和结果公开、透明。

2）水资源统一配置原则。对于各层次的初始水权分配，都应坚持流域或区域统一配置的原则。依据水资源综合规划，整合控制范围内的地表水、地下水和外流域调水，正确处理开发利用和节约保护之间的关系，合理地分配初始水权。

3）可持续利用原则。水资源所具有的可再生和可持续利用性，是基于水资源系统的基本平衡和水生态的基本正常的条件下。所以水权分配方案需切实维护水资源系统的基本结构，保证最低限度的生态需水得以满足，促进水资源系统的良性循环，科学适度地进行开发利用和保护，实现水资源的可持续利用，这是初始水权分配中必须特别注意的问题。

4）现状用水和发展需水综合考虑原则。初始水权分配要以现状用水水平为基础，通过合理性分析，明晰各区域现状初始水权。然后根据水资源综合规划、水资源配置方案确定各区域的发展需水总量控制指标。

5）政府宏观调控原则。水资源属国家所有，在水权分配中进行调控是国家所有权的体现。同时，水资源的利用具有天然外部性，会导致市场失灵，这决定了政府调控不能缺位，因此，初始水权分配方案必须保障国家能够基于水资源所有权对水资源开发利用进行宏观调控；相应的，在初始水权分配的具体操作中，必须保障国家的主导地位。

（2）初始水权分配的具体原则。具体原则是围绕总体原则中已经确立的基本政策目标，着眼于操作性的要求而设计的一个顺序衔接、内在关联的体系。

初始水权分配应从以下三个角度进行逻辑划分：

1）在关注公共政策目标方面，包含比例分水原则、功能区总量控制原则、分质授权原则、地表水和地下水统筹分配原则、预留生态需水原则。

2）在实现水权分配基本技术性目标方面，包括工程基础原则、保障基本用水原则、定额管理原则、尊重现状用水原则。

3）在针对特殊复杂性进行调整方面，包括第三方无损害原则、用水优先原则、地域优先原则、合理补偿原则、应急用水原则。

3.水权分配层次及期限设定

水资源具有功能多样性、不可替代性和管理层次性。按管理范围分三个层次：第一层次是流域水资源管理，各大流域的管理是流域管理机构代表国家对流域范围内的水资源，从全局、整体层面进行管理，是宏观管理；其水权分配是由流域向各省分配；第二层次是区域水资源管理，省、地级水行政主管部门代表当地政府对水资源的管理是对区域内部的水资源进行管理，属中观管理，其水权分配是由省向地、地向县分配；第三层次是对用水户的管理，即县级及以下直接面向用水户的管理，是微观管理，其水权分配是县水行政主管部门向各用水户分配（该层次也应包括流域、省、地向所管理的特殊用水户授权的情况，如水能开发等）。

在水权分配中，第一、第二层次的水资源管理部门向下级区域分配的水量应是比较稳定的，其水权期限可确定较长时间；第三层次是基层水行政主管部门面向基本用水户的管理，水权要直接向众多的用水户分配，各行业的用水特点不同，定额用水量差距较大，受用水规模和节水效果影响较大，所以其水权期限应稍短些，便于合理调整国民经济各部门的用水。

对水权期限设定，应充分考虑经济社会发展、水文循环变化、工程使用期限、水市场环境变化、政策法规调整等因素的影响作用。第一、第二层次的水权分配，是对省、地、县各级区域水权进行界定，应建立相对稳定的水资源使用权制度，水权期要长，不宜低于30年。

对于第三层次的水权分配，应考虑各行业用水特点、工程使用期限，产业生命周期因素。农业用水要考虑土地承包期、灌溉工程使用期限等因素，应为10～15年；生活用水考虑人口、随生活水平提高用水量增加、节水器具更换等因素变化较大，时间应稍短，可5～10年；第二、第三产业用水要考虑区域经济社会发展、产业政策、产业生命周期等因素，可定为5～10年；水能开发一般工程投资巨大，建设周期和使用寿命较长，其期限设置要考虑工程的使用年限、投资回收年限和水文水资源变化趋势等，可定为30年；航道设置和水域占用权可定为5年；生态用水可定为30年。

（三）初始水权分配

初始水权分配首先是由流域向各省（自治区、直辖市）分配，然后由省（自治区、直辖市）向各市（地区）、各市（地区）再向县分配，最后各县分配至用水户。在水权分配中先据各行业用水规模和用水定额计算需水量，由最基层逐级汇总上报，流域水权分配机构将自下而上获得的需水量与历年统计的现状用水量及综合规划需水量进行比较，分析确定流域需水量，用流域可分配水资源量进行控制，自上而下进行水权分配。

1.流域水权分配

首先将流域需水量与流域可供水量进行平衡计算，若总需水量不大于可供水量，可直接进行分配；若总需水量大于可供水量，则需通过调整行业用水定额、调整产业结构、充分考虑采取有效节水措施的节水效果等，调整总需水量，直至与可供水量基本一致，然后进行水权分配。如1987年国务院批准的黄河“八七”分水方案，在预留200亿～240亿m3 冲沙水量的前提下，将370亿m3 水量分配给沿黄河的9个省（自治区）及河北省、天津市，用于生活、生产、灌溉用水。该方案的制定为国家对黄河水的合理配置、扼制地方竞相抢引黄河水、保护黄河生态起了显著作用，并为流域初始水权分配创立了先例。

流域水权分配要对各省（自治区、直辖市）水权、特殊用水户水权、政府预留水权同步考虑，并明晰各行业水权分配数量。水权根据是否耗水可分为消耗性用水水权和非消耗性用水水权。消耗性用水水权包括城乡生活用水、工业（含建筑业、第三产业）用水、农业用水、河道外生态与环境用水等。非消耗性用水水权包括水力发电、航运、河道渔业、生态与环境用水等。

水权分配应根据地表水可利用量与地下水可开采量综合考虑。并据不同保证率水资源可利用总量按不同保证率进行水权分配。

2.区域水权分配

区域水权分配是指由省级向地（市）级、地级向县级的水权分配。该级别的水权分配是将上一级所分配的各流域的水权，分配到下一级行政区域。如上例中可分配黄河水量的11个省（自治区、直辖市），将分配的引黄指标，再逐级分配给地（市）、县级或灌区，各行政区域根据可取水量进行合理配置，以满足人民生活及工农业等用水。

一个行政区域，有的是在一个流域内，有的涉及几个流域，对于涉及多流域的行政区域的水权分配，要整合本区域的可分配水资源，按需要合理分配给下级各行政区域，并对各行业用水进行核定明晰。

在区域水权分配过程中，要地表水与地下水、当地水与外调水统一考虑，据可利用量先分配当地地表水与地下水，再按余缺情况进行流域内调剂或跨流域配置，使区域水资源得到优化配置，保证各行业用水，促进经济社会快速发展。

3.县级水权分配

县级水权分配是最基层的水权分配，直接面向用水户，情况错综复杂、用水户繁多，不但要分配到各用水行业，还需落实到各用水单位，甚至明晰到家庭、个人。如我国第一个节水型社会建设试点市——甘肃省张掖市，按照总量控制与定额管理相结合的原则，编制水资源配置方案，将水权分配给各县，进一步分解到各乡（镇）村及各行业，直到用水户，核发了水权证，给用水户明晰了合法水权。由于该层次的水权分配直接与用水户的切身利益挂钩，更需做好充分的准备工作，摸清用水主体的基本情况，以用水定额为基础，精确测算县域内的需水量，以可分配水权为控制，合理分配不同保证率的水资源使用权。

水权分配应在现状用水基础上进行，以现有的取水许可为依据，根据用水规模和用水定额合理测算各用水户的水权。对于机关、企事业单位可由县水权分配机构通过测算直接分配水权；对于农业用水可与各级农民用水户协会配合计算各协会、农户应拥有的水权数量，并由县水权分配机构向各农户发放水权证；对于其他零散用水户可通过组织用水户协会或由供水单位配合计算其供水量，由县水权分配机构分配水权。县级对用水户的水权分配是净需水量的分配，不包含输水损失。而对供水单位的水权控制，应是供水范围内用水户的水权集合，再考虑供水系统的水量损失，给予确定供水水权。

在政府实行用水管理和用水户之间有一个环节不可忽视，那就是供水单位，它是用水与管理间的纽带，在分配用水权时也要界定其供水权。

县级初始水权分配，按用水对象分为：生活用水、工业用水（含建筑业、第三产业）、农业用水（含种植业、林业、畜牧业、副业、渔业）、航运、生态与环境用水等。核算各行业的需水量，用水定额计算明晰到用水户（单位和家庭），注意相同类型的用水户采用相同的用水定额，以激励节水限制浪费水，以此为依据分配水权。在水权分配时政府要预留部分水权，以用于急需用水或为今后发展预留水量，其预留比例应据水权期内的国民经济发展规划、水资源综合规划综合考虑。

对于缺水地区的水权分配，应首先满足基本生活用水和生态与环境用水，在此基础上再分配工农业生产用水水权。