宋神宗改革官制，撤销三司，加强财政管理，重塑官职体系

宋朝在宫城内设置中书门下,作为中枢部门的首脑官署和正副宰相集体处理政事的最高权力机构,或称政事堂。中书门下的长官在北宋前期称同中书门下平章事。为分散宰相的事权,增设参知政事,作为副宰相。宋神宗赵顼元丰官制改革,撤销中书门下,将其职权分归门下、中书、尚书三省,以尚书左、右仆射各兼门下、中书侍郎为正宰相,再设门下、中书侍郎各一人,尚书左、右丞各一人为副宰相。宋徽宗赵佶时,蔡京为相,自称太师,总领门下、中书、尚书三省之事,改尚书左、右仆射为太宰、少宰,作为宰相。南宋时,改左、右仆射为左、右丞相,复以参知政事为副相。宋哲宗元祐时,设平章军国重事或同平章军国事,以处“老臣硕德”,位居宰相之上,每数日一朝,非朝日不到都堂。宋宁宗时,韩侂胄任“平章军国事”,每三日一朝,宰相不再掌印。南宋末年,贾似道专权,任“平章军国重事”,左、右丞相实际上屈居于类似副宰相的地位。

宋朝设置枢密院,作为主管全国军政的最高机构。枢密院与中书门下对掌文、武大权,称为东、西“二府”。其长官称枢密使或知枢密院事,副长官称枢密副使或同知枢密院事等。

主管财政的最高机构,北宋前期称“三司”,即盐铁、度支、户部三部。其长官称三司使,号称“计相”。宋神宗改革官制,撤销三司,将三司的大部分职权归户部和工部。南宋增设总领所,负责供应数路或一路各军钱粮,并参预军政。其长官称“总领某路财赋军马钱粮”,简称总领。

北宋前期,宰相主管民政,枢密使主管军政,三司使主管财政。宋神宗官制改革后,宰相实际兼管财政。南宋时,宰相又兼任枢密使,兼管军政。这样,宰相再次握有民政、财政和军政的大权。

专管监察的机构是御史台,其长官称御史中丞,副长官称侍御史知杂事,主管纠察百官,肃正纲纪。台官有弹劾权,可以上疏言事,评论朝政,弹劾官员,还准许“风闻”论事。专管规谏讽谕的机构是谏院。宋仁宗赵祯时始单独置院,其长官称知谏院事或左、右谏议大夫,凡朝政缺失、百官任非其人、各级官府办事违失,都可谏正。台、谏官都以言事弹劾为责,其职权本无多大差别,这一状况导致后世台、谏的合流。

为皇帝起草制诰、赦敕、国书和宫廷内所用文书的机构是翰林学士院,设翰林学士承旨、翰林学士、直学士院等。翰林学士与中书舍人或知制诰分掌“内制”和“外制”,总称“两制”,翰林学士等还侍奉皇帝,充当顾问。

宋初的最高司法机构是大理寺和刑部。宋太宗赵炅时,设置有“审刑院”,其长官称知审刑院事,官属有详议官。各地奏案先经大理寺裁决,报告审刑院复查,写出奏稿,上呈中书。中书申奏皇帝论决,宋神宗改革官制,审刑院并入刑部。

三省六部,即门下省、中书省和尚书省以及吏、户、礼、兵、刑、工等六部。北宋前期,三省的名誉长官“门下侍中”、“中书令”和“尚书令”,也极少委任过,而另外各委派一名官员判本省事。尚书省所辖六部,也各另派官员一人至二人判本部事,本官不管本职,而且新设一些机构分割了各部的大部分职权。如审官院代行吏部考校京朝官的职权,太常礼院和礼仪院代行礼部的礼仪之权,三司代行户、工部的大部分职权,审刑院代行刑部复审大理寺所定案牍之事等。直到宋神宗改革官制,以三省代替中书门下,六部各设尚书和侍郎,主管本部事务,三省六部才行使相应的职权。

宋朝的地方政府机构实行州(府、军、监)、县二级制。宋初沿袭唐制,将全国划分为十多道。宋太宗时改道为路,路作为朝廷派出机构的辖区,在州、县之上。宋神宗元丰八年(1085)分为二十三路。北宋前期,各路皆置转运使和提点刑狱,有些路常置安抚使,各设官衙办事。安抚使司俗称“帅司”,由本路最重要的州府长官兼任,主管一路的军政,也兼管民政、司法和财政等。转运使司俗称“漕司”,主管所领州县的水陆转运和财政税收,兼管司法和民政等。提点刑狱司俗称“宪司”,主管一路的司法,兼管财政等。宋神宗时,增设提举常平司,俗称“仓司”,主管本路常平、义仓、免役、市易、坊场、河渡、水利之事,南宋时与提举茶盐司合并,增管茶盐。此外,又设提举坑冶、茶马、市舶等司,漕、仓、宪等司总称监司。监司号称“外台”,具有监察职能,权任颇重。(www.xing528.com)

各州(府、军、监)直属朝廷,由朝廷委派京、朝官管理州郡事,称“知某州军州事”,表示全权管理本州的军、民之政,知州可直接向朝廷奏事,多用文人,并经常调换。知州以外,设“通判某州军州事”同领州事,裁处兵民、钱谷、户口、赋役、狱讼听断等事,行文与知州联署。其官属有录事、司户、司法、司理等各曹参军。录事参军主管州衙庶务,纠察各曹稽违;司户参军主管户籍、赋役、仓库受纳;司法参军主管议法断刑;司理参军主管审讯狱讼。此外,还有节度掌书记、判官、推官等幕职官以及州学教授。

各县设知县或县令,还有丞、主簿、尉等。宋初设判县事,为一县之长。后常以京、朝官领县者称知县事,以选人宰县者为县令。知县或县令主管一县民政、司法、财政,如有驻军则兼兵马都监或监押。宋仁宗初,始置县丞,以选人充任。后以京、朝官充县丞者,称知县丞。丞为县的副长官。主簿主管本县出纳官物,销注簿书。尉的职位在主簿之下,俸禄相同,主管阅习弓手,维持治安,后命兼巡捉私茶、盐、矾等。宋代实行官、职和差遣分离的制度。宋初利用唐代的三省六部等官名组合而成官阶,只用以定品秩、俸禄、章服和序迁,因此又称为“阶官”或“寄禄官”,宋神宗改革官制时,文官(京朝官)定为二十五阶,宋徽宗时增为三十七阶(包括选人),还改定武官共五十二阶。差遣是指官员担任的实际职务,即“职事官”。

昭文馆、史馆、集贤院、秘阁等的职衔,如大学士、学士、待制等,是授予较高级官员的清高的头衔。官、职和差遣的分离,导致大批冗员的出现。

宋代还把文官按官阶划分为“幕职州县官”、“京官”和“升朝官”三大类。幕职州县官又称选人,是低级文官的总称。其寄禄官有两使职官、初等职官、令录、判司簿尉共四等七阶,宋徽宗时改为承直郎至迪功郎共七阶。京官是比选人品级略高而不常参的低级文官的总称,其寄禄官共有承务郎到宣教郎等五阶。宋神宗官制改革,废除京官之称,改为“承务郎以上”。升朝官是可以参加朝见、宴坐的中上级文官的总称,其寄禄官有通直郎到开府仪同三司等二十五阶。选人经过考核和一定员数举主的推荐,达到一定考数(任职满一年为一考),便能升为京朝官。选人升为京朝官称为“改官”,是每个官员仕宦生涯中的一件大事。武官也按官阶分成使臣、诸司使、横班。另有节度使到刺史等,实际成为另一种官阶。

宋代保留了前代的一些附加性官衔,如散阶、封爵、食邑、勋官和检校官等,都已成为荣誉头衔。爵有王、嗣王、郡王到各县开国子、开国男共十二级。只要官资及格,该封开国男以上者,即给予食邑二百户以上达一万户;又官资及格,给予食实封一百户以上到一千户。每食实封一户,每日计钱二十五文,随月俸领取。勋官有上柱国、柱国到云骑尉、武骑尉共十二等。检校官有太师、太尉、太傅、太保、司徒等十九级。文臣任枢密使,都带检校太尉、太傅。

北宋前期的官品沿袭唐制,文官共九品,有正、从,自正四品以下,又分为上、下,共三十等。但官品和官职多不相称。宋神宗官制改革,正名责实,减少了官品的等级,改为九品正、从十八级。

朝廷对各级官员制订了磨勘(考核劳绩过失)、叙迁、荫补等法。宋初废除按岁月叙迁之制。宋太宗时,设审官院和考课院分掌京朝官和幕职州县官的考课事宜。宋神宗官制改革,设吏部四选分掌文、武官的考课、差遣等事。宋真宗赵恒时,还规定文臣(京朝官)任满三年、武臣四年(后改为五年)磨勘升转本官阶一次,幕职州县官在改为京朝官时也实行磨勘。此后,为减少冗员,不断加严磨勘条件,如延长磨勘年限、规定迁转的止法、限止每年磨勘转官的员数、增加举主等。磨勘的标准有多种。以举官当否、劝课农桑、增垦田畴等“七事”考核监司。以德义有闻、清谨明著、公平可称、恪勤匪懈等“四善”和“狱讼无冤,催科不扰,为治事之最;农桑垦殖,水利兴修,为劝课之最;屏除奸盗,人获安处,赈恤困穷,不致流移,为抚养之最”等“三最”考核州县长官。考核分为三等,七事中具有五项者列为上等,具有三项者列为中等,不足两项者列为下等。朝廷按官员考绩以定升迁。其中宰执、侍从和卿列馆职、科举出身的文官有优先权,可以超资升转,其余荫补出身、杂流等只能逐资转官。有军功的武官,自武翼郎以上,每转一官,即双转两官。在遇朝廷举行郊祀或明堂大典、皇帝生日以及本人致仕、奏进遗表等情况下,中、上级官员还可荫补其亲属、门客以官衔或差遣。如《庆元条法事类》记载,遇大礼时,宰相可荫补缌麻以上亲十人,执政官可荫补八人,节度使等可荫补六人。

宋代中、上级官员的待遇比较优厚,有俸禄、职田、祠禄、恩赏等。俸禄分为正俸、添支、职钱、禄粟、衣赐(春冬服、冬绵),还有仆人(随从)衣粮,以及茶酒、厨料、薪炭、饲刍之给等。在北宋前期,宰相、枢密使月俸三百贯(每石米价约六七百文到一千文),禄粟月一百石,春、冬衣共赐绫四十匹、绢六十匹,冬绵一百两,随身仆人的衣粮七十人,每月给薪一千二百束,每年给炭一千六百秤、盐七石,节度使月俸四百贯,禄粟月一百五十石等,待遇最高。待遇最低者为内侍省宦官“郢、唐、复州内品”,月俸仅三百文,而“入内小黄门”等禄粟仅一石。宋神宗改革官制,分别阶官和职事官,用阶官定俸禄,阶官的俸禄称为“料钱”。在京职事官自御史中丞、开封府尹以下至律学正,改给“职钱”,每月为一百贯至十四贯不等。部分在京职事官在料钱外,另支职钱。其中又照顾到阶官的高低,职钱略有增减。这些俸钱一般都半给现钱、半予折支,很多官员还可支取公用钱(公使钱)。外任地方官还配给职田,自三四十顷至一二顷不等。宋神宗后,一些下台的或势将下台的官员有的还被授予或自请担任宫观官、监岳庙等闲官,坐领“祠禄”。此外,朝廷的各种临时赏赐,也成为官员的又一重要经济收入。