一
直接刺激着中国社会和清政府的具体事件就是，刚刚结束的日俄战争，立宪小国日本，打败了专制大国俄国。为什么呢？因为日本通过明治维新，富裕起来了，强盛起来了。
所以，我们也要立宪，所以，要派人出洋，干什么？考察宪政。
袁世凯1908
晚清政治体制改良来的既无奈，经历又堪称坎坷，从一开始，就让一枚炸弹预示了它最终的命运。那就是“五大臣出洋考察宪政正阳门车站遭遇爆炸案”，这个事件在中国近代史上是一个知名度非常高的事件，其实它不但知名度高，它的象征意义和实际意义、历史意义都巨大无比，现在就让我们来回顾一下这个惊心动魄的事件。
这五大臣都是谁呢？宗室镇国公载泽、户部左侍郎戴鸿慈、兵部侍郎徐世昌、湖南巡抚端方、商部右丞绍英。这五位大臣的头衔和官职不一，有的是来自清朝宗室，代表了满族皇室的大臣，有的是来自地方改革势力，属于锐意进取的新式官员，有的是来自掌管财政和商业的大臣，也有统筹军事方面的官员。
为什么要派五个朝廷大员出洋考察宪政？
历史背景：晚清新政使晚清社会国民经济有了很大提升，社会稳定，开启民智、官智卓有成效，社会的发展、进步，糊弄已经糊弄不过去了，社会的进步潮流逼着、推着清政府要往前走，清政府也是顺应了社会进步的潮流和方向。
具体事件：直接刺激着中国社会和清政府的具体事件就是，刚刚结束的日俄战争，立宪小国日本，打败了专制大国俄国。
所以，我们也要立宪，所以，要派人出洋，干什么？考察宪政。
为什么爆炸了？谁炸的？用现在的话说，谁对这次自杀式爆炸负责任呢？革命党人为什么要阻止考察宪政呢？
当派遣五大臣出洋的诏书一下，立刻在朝野上下引起了很大反响，各界人士无不奔走相告。为什么有如此巨大的反响，因为这确实是一个巨大的动作，考察宪政，意味着朝廷有立宪的意愿，不要说清政府糊弄人、是假立宪，糊弄是糊弄不过去的，要是不想立宪干脆就不派人考察，不立宪，不许谈论立宪，控制、压制舆论就完了呗，还派人考察个什么劲儿啊。所以我们要摸着良心尽量客观地来评价前朝往事。清政府是有立宪意愿的，才派人出洋考察宪政，这是其一。
其二，我们不得不说，清政府或者具体地说是慈禧，在立宪问题上，派五大臣出洋考察宪政，以及后来的预备立宪的举措，是一个伟大的行动。清政府是一个专制的政权，而立宪政体就是一个反专制的民治政体。要想实现宪政体制就必须推翻专制体制，换句话说，就必须剥夺独裁者的权力，才能实现宪政体制，而在这种情况下，作为清专制统治的独裁者慈禧，居然同意考察宪政，居然同意研究立宪问题，我们不得不说在这一点上慈禧的做法是难得的。
其三，我们要说这才叫摸着石头过河，因为没有人知道怎么立宪，怎么改良，包括出洋考察，也被一些头脑冷静的知识分子所顾虑，所合理猜测。有少数立宪派激进人物，如《大公报》主笔英敛之等人，就颇为冷静地指出这个派员出洋考察的举动所存在的问题：“近者以势驱情迫，无可如何，朝野乃竞言立宪，政府遂有派四大臣出洋之旨。此一举也，各国注目其措施，各国评议其利弊，大都以此为改良政治之起点，中国之转弱为强、化危为安，或此是赖。但又群疑满腹，虑所遣之非人，未必能探取各国政治之精义，将有宝山空归之叹。”
其实是对朝廷派的人有异议，意思是说，你派的人不对的话，你很难学习到真东西，“将有宝山空归之叹”。所以，他们提出了换人的建议，希望以“侯官严又陵、丹徒马相伯、南海何沃生、三水胡翼南”等人代替出访的五位大臣，以真正达到考察之实效。
所谓侯官严又陵即严复，当时的天津北洋水师学堂总办、学者、教育家、思想家、报人。
丹徒马相伯，学者、教育家，复旦大学创办人，时任复旦大学第一任校长。
南海何沃生，又名启，广东南海人；三水胡翼南即胡礼桓，名荣懋，广东三水人。何胡两人是好朋友，都与洋务派政见不合，共同著《新政议论》，宣传民主，主张变法图强。何沃生留学英国十余年，接受了西方资产阶级思想，回国后在香港创办香港大学，不少学生赞成何沃生的主张。胡礼桓世居香港，创办《粤报》，又翻译了《英例全书》。
这样的四个人就都是纯粹的新学派的代表性人物了，按照现在的话说就是学院派。立宪派当中的激进派要求以这几个人代替朝廷所派遣的五大臣出洋考察，这样才会使考察能够考察到实实在在的东西，这种看法也对，但是却有点幼稚，并且一定是不能在朝廷上通过。就是说，民意尚无如此力量改变政府的决定。而五大臣出洋考察也就这样提上了日程。
出国考察宪政最初计划兵分两路，一路由载泽、戴鸿慈和绍英等带领，考察俄、美、意大利、奥地利等国家，另一路由徐世昌和端方等率领去考察英、德、法、比利时等国家。
1905年9月24日，就像举行一场盛大的告别宴会一样，拜祭祖先，求祖宗保佑，之后，五位考察大臣在亲友、大臣、社会各界人士的簇拥下，像走红地毯一样，在北京正阳门火车站登上火车。载泽、徐世昌、绍英三位大臣坐于前车厢，而戴鸿慈和端方则坐在后面的车厢里面。
这时，就发生了那个著名的爆炸事件。革命党人吴樾怀揣着炸弹，混上了火车，但是，由于车头与车厢挂钩的时候发生震动，而恰恰是这一震动，悲剧性的一幕发生了，炸弹在吴樾的怀里爆炸了，而他当时刚刚跨进车厢。
吴樾当场被炸身亡；五大臣中绍英伤势较重，载泽、徐世昌略受轻伤，而戴鸿慈和端方由于坐在后面的车厢中，躲过一劫。
这个爆炸事件，虽然没有阻止出洋考察宪政，只是更换了人员，推迟了行程而已。但是这个事件在近代史上却还催生了另外的副产品，并且这些个副产品也都是重量级的。
第一个就是导致了中国的警察制度在天津被创立以后，推向全国。爆炸一发生，袁世凯马上令赵秉钧率领200名精干警察来到北京，负责侦破案件，同时袁世凯上奏慈禧建议在北京建立警察队伍，在全国推广天津的警察制度，被慈禧认可，这样，巡警部应运而生，徐世昌为第一任尚书，赵秉钧为侍郎。这就是在全国范围内推广警察制度的过程。
第二个就是导致了丁家立的辞职。中国第一所大学是北洋大学，而北洋大学第一任的总教习就是美国人丁家立，1900年八国联军捣毁了北洋大学的校园，袁世凯任命丁家立为直隶全省西学监督，并且兼任了保定直隶高等学堂的总教习，而吴樾就是他的学生，按照清朝法律是需要有人承担连坐责任的。所以，丁家立也算是被迫辞职吧。
第三个就是对慈禧立宪的决心产生了影响。那到底是怎么个影响，是动摇了呢，还是更加坚定了呢。据说慈禧得到奏报，慨然于办事之难，不禁凄然泪下。
爆炸事件，使考察推迟了数月，由于绍英受伤未愈，徐世昌另有任用，所以清政府改派山东布政使尚其亨、顺天府丞李盛铎二人接替他们，然后兵分两路，一路由载泽、李盛铎、尚其亨等人赴英、法、比利时、日本等国家；另一路，则由戴鸿慈、端方等人前往美、德、意大利、奥地利等国。
1905年12月7日，寒风凛冽，考察团一行按照惯例，依然拜祭祖先求祖先保佑以后，踏上征程。
二
预备立宪，推动者是袁世凯；慈禧首肯，宪政史上里程碑。
一个泱泱大清能够低头认改，是很不容易的，那个大权在握的老女人慈禧能够低头画圈，更是不容易。这一纸命令，宣布了开启政治体制改革的大门，资产阶级立宪活动正式合法化，开了绿灯了。
1906年8月，五大臣出洋考察归来，途经天津，袁世凯亲到车站设宴迎送。
1906年8月12日，袁世凯单独上奏，请求预备立宪，并陈述了建立上议院和实行地方自治的意见。袁世凯写道：中央政府五品以上官员均应参议要政，为以后建立上议院做准备；各州县有名望的乡绅商人都应该参议地方政务，为以后地方自治做准备；预备立宪应先在一省试办，以后逐步推广。并自告奋勇，提出让直隶省作为试点省份。这就是预备立宪的提出和它的内容。
8月25日，五大臣正式向朝廷提出了五年立宪的考察报告和建议。朝廷谕令载沣以及军机大臣、政务大臣、大学士和北洋大臣共同商议立宪大计。
8月26日，袁世凯被慈禧召见，两天来，他已经四次被召见，可见朝廷在确定立宪的国家大政的时候，是多么器重袁世凯，或者说依靠袁世凯。袁世凯也很给力，甚至说“官可不做，法不可不改”，“当以死力相争”！颇有些慷慨激昂的意思。袁世凯当朝提出：立宪应先组织内阁，从改革官制入手。这也就成了日后朝廷改革的纲领了。28日，重臣讨论出洋考察报告，绝大多数持支持和赞成，袁世凯当然是赞成者之一，这是他提出的嘛。
在这几次的御前会议中，对于立宪问题争论得十分激烈，但并不像许多专著中描述的在是否立宪问题上的争论，争论的焦点其实是立即实行预备立宪还是缓行预备立宪，看双方的意见其实也都有一定道理。
奕劻、袁世凯、徐世昌等立宪派主张：立宪有利无害，符合民意，应从速实行。
孙家鼐、铁良、瞿鸿禨等反对派主张：中国国情不同，实行立宪必然导致执政者没有权力，那么就给坏人提供滋生空间，为祸不小；人民不懂得要求立宪，你给他们权利了，他们不但不以为荣，反以为这是负担；如果实行自治，地方政权一旦被坏人掌握，会导致民怨，则人民会怪罪于最高统治层。所以应该缓行立宪。
立宪派认为，人民程度的高低，在于政府的引导，如坐等提高，则永远也不能立宪，只有先进行预备立宪，才能引导和提高国民的素质。正因为中外国情不同，才实行预备立宪，而不是马上立宪。
最后，主持会议的载沣宣布达成了预备立宪的统一意见，“面奏两宫，请行立宪”。
29日，慈禧太后召开御前会议，听取了大家的意见。然后在9月1日，朝廷发布上谕，仿行宪政，从改革官制入手，预备立宪基础。至于何时真正立宪，看情况发展而定。
这就是慈禧的态度。没有她的同意，这个上谕也颁布不了啊。而这个上谕，那可老重要了，这其实就是宣布了一个时期的基本国策，国家由此进入预备立宪时期。上谕说：
现在各国交通，政治法度皆有彼此相因之势，而我国政令，日久相仍，日处阽危，忧患迫切，非广求智识，更订法制，上无以承祖宗缔造之心，下无以慰臣庶治平之望，是以前派大臣分赴各国考察政治。现载泽等回国陈奏，皆以国势不振，实由于上下相睽，内外隔阂，官不知所以保民，民不知所以卫国。而各国之所以富强者，实由于实行宪政，取决公论，军民一体，呼吸相通，博采众长，明定权限，以及筹备财用，经划政务，无不公之于黎庶。又兼各国互相师法，变通尽利，政通人和有由来矣。
爱新觉罗·奕劻（1838—1917），晚清宗室大臣，满洲镶蓝旗人。清高宗乾隆帝的曾孙，光绪十年（1884年），担任总理各国事务衙门大臣，光绪二十年（1894年），被慈禧封为庆亲王。庚子事变后，与李鸿章一起代表清政府签订《辛丑条约》。1903年，为首席军机大臣，仍总理外务部。1911年，为内阁总理大臣、弼德院总裁。清朝灭亡后，迁居天津。民国六年（1917年）1月29日去世。
时处今日，惟有及时详细甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。但目前规制未备，民智未开，若操切从事，涂饰空文，何以对国民而昭大信。故廓清积弊，明定责成，必从官制入手，亟应先将官制分别议定，次第更张，并将各国法律详慎厘定，而又广兴教育，清理财务，整饬武备，普设巡警，使绅民明悉国政，以为预备立宪基础。著内外臣工，切实振兴，力求成效，俟数年后规模初具，查看情形，参用各国成法，妥议立宪实行期限，再行宣布天下，视进步之迟速，定期限之远近。著各省将军、督抚晓喻士庶人等，发奋为学，各明忠君爱国之义，合群进代之理。勿以私见害公益，勿以小忿败大谋，尊崇秩序，保守平和，以预储立宪国民之资格，有厚望焉。
这其实就是改良的纲领，其要点有三，一是立宪的原则是：大权统于朝廷，庶政公诸舆论，即中央政府控制立宪的内容、期限等，当然是这样，这是政府主导下的改良，政府还健在呢。而立宪的目的是：以立国家万年有道之基。二是立宪的步骤，从官制改革入手，兴教育，开民智，厘财备武，建设立宪的基础。三是看基础建设的实际情况再制订立宪的具体时间表。
这其实也是一个里程碑，一个泱泱大清能够低头认改，是很不容易的，那个大权在握的老女人慈禧能够低头画圈，更是不容易。这一纸命令，宣布了开启政治体制改良的大门，资产阶级立宪活动正式合法化，开了绿灯了。
三
反对声声，官制改革艰难起；遭遇刹车，称病辞职保性命。
新旧势力，改革派与保守派的争斗，一定是贯穿了改革的始终的。袁世凯改革官制，一定遭到守旧势力和政治对手以及利益受损者的联手攻击和诬陷。当袁世凯提出改革官制方案的时候，愤怒的、被人称为优柔寡断的醇亲王载沣居然拔出手枪，想杀了袁世凯。
1906年9月2日，朝廷宣布以载泽为首，袁世凯等14名朝廷重臣负责编纂官制，实际就是制定政治体制改良的方案。9月4日成立编制馆，设在北京海淀的朗润园，由杨士琦、孙宝琦负责，金邦平、张一麟、汪荣宝、曹汝霖为官制编纂起草委员，随后，章宗祥、陆宗舆也加入进来。这是一个改革派聚集的地方，袁世凯亲自坐镇，干事的人一方面是袁世凯的幕僚，另一方面是新来的留学生们，也就是汪荣宝、曹汝霖、章宗祥、陆宗舆他们。而这四个年轻人被时人称为官制改革的“四大金刚”。(www.xing528.com)
一个多月以后，袁世凯拿出了一份全面改革官制的初步方案。这个方案，除了裁撤军机处、吏部、礼部、都察院，合并精简了其他机构外，最重要的是设立责任内阁，同时还增设了审计院、资政院、大理院、行政裁判院等具有现代性质的行政机构。这一草案被称为《新官制改革案》。
但是新旧势力，改革派与保守派的争斗，一定是贯穿了改革的始终的。袁世凯改革官制，一定遭到守旧势力和政治对手以及利益受损者的联手攻击和诬陷。甚至当他提出这个议案时，愤怒的、被人称为优柔寡断的醇亲王载沣居然拔出手枪，想杀了袁世凯，可见保守势力对袁世凯的官制改革恨到什么程度了。
但是袁世凯依然坚持自己的主张，他双手一摊，一副无奈的表情说：“别无良策，仍不外赶紧认真预备立宪一法，若仍悠忽因循，则国势日倾，主权日削……”
官制改革从某种意义上说，其实就是一次权力的再分配的过程，涉及几乎所有的官员和利益集团，阻力之大就可想而知了。不仅政治思想上不是一个阵营的反对，凡是触动了既得利益的人，不管内心是否赞成立宪，在这样的关键时刻也会站出来反对袁世凯的。
比如新官制规定官员不得兼职，那么出任财政部尚书和练兵处会办的铁良将只能出任内阁副总理，那么财权、军权将失去，你想他能干吗？反对派甚至煽动太监闹事，说一旦采用新官制，则取消太监，太监们一听，这还了得，把我们赶出宫，我们干什么去呢？于是太监们见到袁世凯在院里转悠，就把他给围起来软磨硬泡。
反对派诬陷袁世凯借官制改革抓权力，扩充自己的势力范围，有违君权，是别有阴谋。
御史刘汝翼说：总理大臣代替君主负责，是“率天下士大夫，内背朝廷”，好家伙，说总理领着百官在背叛朝廷，那还了得，那一定是“不可轻设”啊，甚至是决不能设的。
御史张瑞荫、吏部主事胡思敬说，内阁权重，“用人偶失，必出权臣”，君权将被取代，军机处万万不可废。意思是如果用人偶然有失误，就会造成重臣专权，取代君权。
张御史、胡主事片面了，先不说君权会监督干涉镇压，就说要是君权失误了呢？谁管呢？谁敢管呢？谁管得了呀，就像庚子国难一样，谁管得了。
内阁中书王宝田、户部的李经野、式忠文，兵部马毓帧等反对改革，说改革官制是“用夷变夏，乱国法而害人心”，设立责任内阁“实阴以夺朝廷之权”。
内阁学士文海指责立宪是削夺君主之权，责任内阁败坏国家，要求撤销编制馆，应饬令袁世凯速回本任。文海的矛头直指袁世凯本人。
赵柄麟等五御史一致反对设立责任内阁，说那样会出现“大臣专政体制”。
本来性情多疑的慈禧，对袁世凯产生了疑虑，她也感觉到了袁世凯的锋芒过露，他太积极了，不得不防。这个狡诈狠毒的女人，面对自己权力受到威胁的时候，哪怕仅仅是有一点疑惑，她都会断然采取措施，并不管国家利益。她大笔一挥，取消责任内阁，所有人的努力均付诸东流，当袁世凯据理力争的时候，陈述各方阻力之时，慈禧把弹劾他的奏章往袁世凯面前一摔，阴阳怪气地说：“你不是有兵吗？你不会杀他们吗？”吓得袁世凯赶紧上奏说修改官制需谨慎从事，不可草率。说自己公务积压，请即日回津处理。得到准许，袁世凯一溜小跑，仓皇跑回天津，称病告假。
1906年11月6日，慈禧作决定了，取消责任内阁。
经慈禧确认的官制改革方案，虽有所进步，出现了行政、司法机构分离的迹象，向着责任内阁进一步靠拢了，但是较之最初袁世凯所主张的改革方案，又保守了许多。说这次官制改革失败了，是因为慈禧叫停了袁世凯主持的改革，说改革成功了，是因为毕竟有所进步。
不知道是为了避免进一步的受打击，还是以损失切身利益来支持自己的政治主张，袁世凯以新官制“分职责任”的原则为理由，连续上奏请求辞去各项兼职。袁世凯辞去的各项职务如下：
督办政务处大臣；会办练兵处大臣；办理京旗练兵大臣；督办电政大臣；督办山海关内外铁路大臣；督办津镇铁路大臣；督办京汉铁路大臣；会议商约大臣；督修正阳门工程大臣。此外还交出了北洋四个镇的兵权。
而朝廷居然全部允准了。
袁世凯也后脑发凉啊。
袁世凯在辞职的奏折中写道：
若重寄常加于臣身，则疑谤将腾于众口，使臣因此获贪权之名，臣心何以自明，使旁观者因此启猜嫌之渐，政界亦云非幸。昔曾国藩尝奏称“臣一人权位太重，恐开斯世争权竞势之风”等语，臣区区之愚，窃亦虑此。此则非为臣一人计，兼为大局计。
说自己并不是为了争权，而是为了整个国家大计考虑才辞去兼职。
袁世凯的这个说法你信吗？反正我不信。在专制体制下，是没有法律保障的，独裁者想要了你的命是不需要理由的，当危险出现的时候，用辞职、示弱保住小命其实是明智之举，也是无奈之举。
袁世凯跑回了天津。
四
地方自治天津试办，首次选举天津举行。
中国的第一次议会选举在天津成功举行，袁世凯派人祝贺道：“今日为天津议事会成立之日，可为天津贺，并可为直隶全省贺，不但为直隶一省贺，可为我中国前途贺。”
在天津，在袁世凯的直接推动下，天津地方自治于1906年开始启动。成为全国第一个开始地方自治的试点。之所以在天津开始了地方自治，当然是因为袁世凯坐镇天津统辖直隶，同时也是因为李鸿章袁世凯两位治世能臣在天津三四十年的改革、洋务、新政，使天津成为当时全国最先进最发达的地区之一，在铁路、电报、电话、邮政、采矿、教育、司法等现代化建设都开全国之先河，走在全国前列，具有实施现代政治体制改良的社会基础。
袁世凯指派天津知府凌福彭等筹办天津自治局，并于这年8月正式成立。袁世凯命令：“此次试办地方自治为从前未有之事，凡在官绅务必和衷共济，一秉大公，以为全省模范。”“期以三年一律告成”。
自治局下设法制、调查、文书、庶务四课，其中法制课负责制订章程，调查课负责调查户口、风俗、教育、生计，文书课负责办理文牍、编写白话报及讲义。各课均由一半官员一半士绅组成。自治局成立以后，按照袁世凯的部署开展宣传教育工作。他们选择有新式学堂学习经历，具有法政知识的士绅为宣讲员，到天津府所属城乡基层宣讲实行自治的好处和法理；每月编制法政报纸、白话讲义到城乡各地四处张贴，在那个娱乐活动并不多的时代，也引起人们的极大兴趣。
袁世凯又在天津初级师范学堂设立了地方自治研究所，命令天津府所辖7县派人（4个大县各派8人，3个小县各派6人共50人）进修，同时招收具有法政知识热心地方自治的旁听生59人，共109人作为期4个月的培训进修，所学习的课程有自治科、选举法、户籍法、宪法、地方自治论、教育行政、警察行政、法学通论等。学员毕业以后，都安排回到地方，创办自治学社，以研究法政、培养人才，为地方自治、选举、政治体制的改良培养人才，培育社会基础。
为政治体制改良、地方自治和发展实业之需要，袁世凯还组织160余人的考察团到日本做为期4个月的考察。考察回来的官员士绅依据考察的收获和天津的实际情况，提出了许多切实可行的改革方案，比如周学熙，提出的关于发展实业和农业的建议都被袁世凯用于直隶新政上了。
袁世凯为了改革做足了功课，然后开始一步一步地稳步实施。他批准成立了天津自治期成会，这个成会由自治局的官员、乡绅士绅、学会代表、商会代表、咨议员等混合组成，自治期成会制订了自治章程，其中包括了议员的选举章程，规定了年满25岁的有业男子，就是有工作的男人，不用政府救济的，会写自己姓名住址的，拥有选举权。选举章程中也关注了外来投资者和打工者，规定在本地居住5年以上的，拥有2000元以上资产的，有选举权。而触犯国法的，不正当经营的，财产信用不好的，吸食鸦片的，现为官吏胥役者以及其他宗教师，不具有选举权。候选人则除了具有选举权以外，还要具备高等小学毕业的学历，或者举办过学校，或热心公益事业，或取得过功名者。我们看后来民国选举的有关规定，多源于此。
1907年6月16日，中国第一次选举正式开始了。16日至18日举行城里的初选，投票者达到1700余人；26日至28日，四乡进行投票，参加人数达到7000余人。城乡合计8764人。收到有效票5997张，废票427张，投票率达到70%，初选当选人135名。7月24日，由初选当选人进行复选，共127人投票，8人未到按弃权处理，经投票选出议员30人。8月18日，天津议事会宣告成立，选举李士铭为议长，王邵廉为副议长，议事会设立董事会，执行日常工作。袁世凯派人祝贺道：“今日为天津议事会成立之日，可为天津贺，并可为直隶全省贺，不但为直隶一省贺，可为我中国前途贺。”
这是中国历史上第一次普选，一次破天荒的创举，它出自袁世凯之手。
从成立自治局，编制印刷白话报纸，进行广泛的散发宣传，到组织学习、出国考察，到制订章程，组织选举，这一系列活动无疑就是一次大规模的开启民智的过程。这个过程对于中国民主进程的作用无疑是巨大的。天津也由此成为全国地方自治的模范省，为全国各省推行地方自治提供了可贵的经验和范本，以后各省举办地方自治多以天津为样本。
五
丁未政潮，袁世凯涉险过关；立宪运动，终于是再上轨道。
慈禧忌惮袁世凯，所以办了他一下，但是她知道深浅，知道这大清王朝靠谁来支撑，于是她指责那些弹劾袁世凯的人“当此时局目棘，乃不查时势之危迫，不谅解任事者之艰难”。
官制改革失败了，就算失败了吧，但是，改革的过程在全国人民心中所起到的启蒙作用是巨大的，影响是深远的。袁世凯改革的进步意义是巨大的，但是慈禧又把它拉回一大截，她依然能够左右朝纲，左右袁世凯，甚至左右袁世凯的生死，但是她已经左右不了社会舆论了，左右不了风起云涌的社会政治思想的进步和国内外立宪派人士的行动了。然而，在改革的路上，政争还是蛮激烈的，袁世凯所面对的不仅是慈禧，还有政治对手。像袁世凯这样一直锋芒毕露的改革者、弄潮儿，他的政治对手是与他的政治生涯相伴终生的。
1907年，即光绪三十三年，农历丁未年，许多史书记载了这一年在朝廷内部发生的政治斗争，被冠以“丁未政潮”。源于官制改革失败，慈禧忌惮袁世凯，袁世凯被迫辞去八项兼职，交出四镇兵权。袁世凯遭到打击，跑回天津，但是朝廷中取得胜利的他的政治对手们却不罢手，意欲置袁世凯于死地。
在袁世凯的政治对手瞿鸿禨的授意下，湖北按察使梁鼎芬以犀利的文笔，集中了当时言官弹劾袁世凯的所有内容，炮制了一篇奏折，上奏弹劾袁世凯。
但是慈禧毕竟是慈禧，她忌惮袁世凯，所以办了袁世凯一下，但是她知道深浅，知道这大清王朝靠谁来支撑，她是不会置袁世凯于死地的，看了梁鼎芬的奏折，慈禧下懿旨斥责了，她说：“当此时局目棘，乃不查时势之危迫，不谅解任事者之艰难，总是有意沽名钓誉，摭拾宣言，肆意弹劾，尤属非是，著传旨申饬。”瞿鸿禨没有得逞，袁世凯平安度过，并且也看到了慈禧聪明温情的一面，说“任事者之艰难”，我们宁愿相信这说的是袁世凯。
后来又有了一个许多近代史话都会提到的所谓“杨翠喜事件”，瞿鸿禨授意铁笔御史赵启霖上折揭发，开始时慈禧很气愤，派人调查，但是被袁世凯用手段摆平了。
一场“丁未政潮”，袁世凯基本上平稳度过。
这个时候的社会较之以往是完全不同了。经历了甲午战败、庚子国难的剧痛，经历了戊戌变法的启蒙和晚晴新政的改革与开放，科技进步了，西方文明引进了，资产阶级思想，宪政理论都不同程度的被人民所接受，所以，慈禧的为所欲为也受到越来越多的抵制与抗议。慈禧扼杀了官制改革，革命派以假立宪予以攻击，并连续在两广地区发动三次起义；日知会在湖广起义；徐锡麟、秋瑾在安徽浙江举事，虽均未成功，但是给朝廷的震动是巨大的。而各种动乱事件甚至自然灾害都一起发生，朝廷居然害怕了，为了收揽人心，防止动乱局面进一步蔓延，朝廷于1907年7月8日，再次下诏开放言路，准许再度上言立宪。
任劳任怨而百折不挠的袁世凯，于7月25日再次上奏：
直隶总督袁世凯奏请赶紧实行预备立宪，谨陈管见十事：一、昭大信，请亲诣太庙，昭告立宪。二、举人才，请纷京外保荐，不拘官阶，破格录用。三、振国势，请重交涉，修武备，任胡惟德、陆徵祥等，而勿用凤山。四、融满汉，臣工有意见较深者，请酌量予以裁抑。五、行赏罚，新政迄天进步，其久无成绩及徒托空言者，请分别惩处。六、明党派，党有公党，如曾国藩用同乡同里是也；有私党，如瞿鸿禨行私人是也；请勿概加疑忌，使人心瓦解。七、建政府，立宪国制，皆使国务大臣代任君王之责，请采用内阁合议制度，或并军机政务处为一，以固基础。八、设资政院，比年争路争矿，上书抗辩，时有所闻，请因势利导，设州县议事会、省咨议局，递升于资政院，以借群力。九、办地方自治，自治不侵官权，且选举获多数者，必非乡里见摈之辈，请认真举办，行之十年，必有奇效。十、行普及教育，预备立宪之期，全国臣民，当以振兴学务为第一事，公私财产，当以筹助学费为第一宗，请详查学龄儿童与人民财产之数，通盘合计，强迫立学。
28日，袁世凯再次上奏，请派大臣赴德国、日本考察宪法，派王宫近支赴英国、德国学习政治军事。
朝廷接受了袁世凯的建议，又派大臣皇亲等出国考察了。
又一波立宪运动开始了。与其说立宪运动第二波是由于袁世凯顽强的上奏，不如说是情势所迫，慈禧纵然再强，毕竟也风烛残年了，立宪，是大势所趋。袁世凯不过顺应历史潮流而已。
1907年9月，慈禧调袁世凯、张之洞入京任军机大臣，袁世凯兼外务部尚书，免除其直隶总督兼北洋大臣职务。
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