乾隆二十七年（1762年），随着新疆各地屯田、筑城工作的逐步开花结果，为了进一步推进以屯田、筑城为中心的各项建设工作的开展，乾隆帝又开始认真思考清朝政府在新疆的政权建设问题。在此之前，在新疆各地负责屯田、筑城、驻兵工作的主要是一些办事大臣和参赞大臣，这些大臣都是一些临时性的差遣官，对于手中临时经理的事务往往缺乏强烈的责任感。乾隆帝早在伊犁屯田之初就已经察觉到这一问题，提醒“大臣等自当办理妥协，不可苟且塞责，以图早归”。[11]不过，如果没有一个稳定的驻防军政体系，则很难保证所有这类临时性的差遣大臣们全都具有令人放心的责任感。而随着屯田、筑城事务逐渐向全疆范围内扩展，越来越需要相互协调和统一领导，因此建立一个层级清晰的权力系统便逐渐提上议事日程。最终，乾隆二十七年（1762年）十月十六日，乾隆帝命设总管伊犁等处将军一缺，并以领侍卫内大臣公明瑞补授。对此，乾隆帝解释道，“伊犁为新疆都会，现在驻兵屯田，自应设立将军，总管事务”，[12]并没有太多地强调此举的重要意义。伊犁将军创设之初，其主要职责就是驻兵屯田，并未被赋予太多使命，或可说，伊犁将军之设是战后三年持续不断屯田、筑城、建设工作的水到渠成的结果。关于此点，可以从伊犁将军设立之初的几个不大被人注意的背景和细节中得到证明。
其一，乾隆二十七年（1762年）八月，也就是设立伊犁将军之前的两个月，参赞大臣阿桂疏奏伊犁城垣公署工竣。[13]依据这份奏折，我们知道伊犁城公署建设的准备工作起始于乾隆二十六年（1761年）八月，其建设动议应该还要更早，但直到伊犁城垣公署建设完成之后，才有了伊犁将军之设。这说明，清朝政府对伊犁城垣公署工竣一事非常看重。它意味着伊犁可以驻扎更多的军队，因而也需要设立一个将军实缺，以裨控驭。其二，在宣布设立伊犁将军的当天，乾隆帝还发布了另外一道筑城谕旨，谕令科布多办事参赞大臣扎拉丰阿建造科布多城垣：“今伊犁建造城堡，若照例兴工，甚属有益。”[14]乾隆帝如此迫不及待地向北路科布多方面推广伊犁建造城堡的经验，亦表明他对于伊犁城垣公署工竣一事非常看重，它标志着自乌鲁木齐至伊犁的城堡线已经初步构建完成。关于此点，可以从第三个常常被忽略的细节中看出。就在设立伊犁将军的当天，军机大臣们还曾奏报“谨拟新建城堡并各门名”一折。在这份奏折中，列出了刚刚建好不久的数处城、堡，分别是固尔札城、乌哈尔里克城、昌吉城、古木地城、乌鲁木齐新旧二屯六堡，军机大臣们分别为这些新修城堡恭拟了嘉名。这份奏折可以被看作是此前持续筑城的一份令人满意的阶段性考核的成绩单。从军机大臣们所拟的城池名称来看，“安远城”“绥定城”“宁边城”“辑怀城”“惠徕堡”“屡丰堡”“宣仁堡”“怀义堡”“乐全堡”“宝昌堡”，[15]这些嘉名无不饱含了安边抚远、繁荣昌盛的美好愿望。可见，此前屯田筑城所打下的坚实基础应该是促使乾隆帝宣布设立伊犁将军的一个重要原因。
在决定设立伊犁将军之后，又过了七天，军机大臣们才议覆了伊犁将军的权限职掌。最近十几年，有关伊犁将军职掌以及新疆几大军政区之间的相互关系问题引起了一些学者的关注，[16]笔者在此关心的主要是，伊犁将军设立以及相应的军府制的确立对哈萨克越界游牧问题所带来的影响。在不少清代的官修和私撰的文献中，在论及伊犁将军职掌时，都提到了伊犁将军对外藩、外夷的控驭之责。大约完成于乾隆四十年（1775年）前后的《伊江汇览》称：“凡东南乌鲁木齐、辟展、巴里坤、哈密，西至布鲁特、哈萨克等处游牧，南至阿克苏、乌什、库车、喀拉沙尔、叶尔羌、喀什噶尔、英吉沙尔、于阗，北至塔尔巴哈克台，皆将军统辖之。”[17]完稿于乾隆四十二年（1777年）之前的《西域闻见录》记：伊犁将军可以“管辖额鲁特、土尔扈特及回子各城，并外藩之汗、王、贝勒、贝子、公、台吉等各部落”。[18]撰于嘉庆年间、初刻于道光初年的《新疆识略》载：伊犁将军“节制南北两路，统辖外夷部落”。[19]这些文献中所记载的伊犁将军对包括哈萨克在内的外藩部落的“统辖”“管辖”，在笔者看来，其实是在封藩体系历史语境下的一种表达。它既可以意味着一种实际的统治，也可以表示在朝贡关系确立之后，伊犁将军代表作为“天下共主”的清朝皇帝，对外藩部落的一种抚绥控驭。就当时的历史情况而言，起初，伊犁将军只是负有处理涉及哈萨克事务的职责，但并未实际统治过徼外哈萨克。哈萨克的归附只是朝贡意义上的归附，并不表示他们已经成为清朝的正式属民。直到乾隆三十二年（1767年），部分哈萨克被允许进入清朝西北卡外界内地区游牧，接受清朝政府封官授爵，并向清朝缴纳马匹租税，这部分哈萨克才可以被视为清朝的正式属民，伊犁将军对这部分哈萨克也才开始拥有实际的管辖权。一些当代史书将“统辖归附于清朝的中亚和哈萨克各部”归入了伊犁将军的职掌之内，[20]在笔者看来，这种说法是不够准确的。(www.xing528.com)
在伊犁将军设立之前，接待哈萨克使臣和商团、派兵驱逐越界哈萨克等事务是由驻扎伊犁的参赞大臣负责的，在伊犁将军设立之后，涉及哈萨克的事务仍然存在，但并未见清朝在伊犁设立一个专门负责处理哈萨克事务的官缺。伊犁方面的哈萨克事务是由伊犁将军负总责的。在塔尔巴哈台参赞大臣设立之前，伊犁将军所担负的驱逐越界哈萨克的任务非常繁重，但这又是其义不容辞的责任，因为伊犁将军已经是镇守边疆的实缺将军。不仅伊犁将军，所有军府制下的各级官员，在他们面对哈萨克事务时，都必须比从前具有更加强烈的责任感、使命感。这正是当初乾隆帝在确立军府制时希望看到的变化。乾隆二十七年（1762年）十一月，乾隆帝面对哈萨克越界游牧问题，之所以态度一下子强硬起来，甚至打算发狠将哈萨克阿布赉汗擒获，可能多少与建立军府制后的此种希望有关，此种希望至少可以增加乾隆帝驱禁哈萨克的底气和信心。
伊犁将军设立之后，清朝迅速加大了对伊犁地区的投入力度，主要表现在官兵数量的大幅增加上。乾隆二十七年（1762年）十一月，乾隆帝为伊犁将军增配了两名参赞大臣和一名领队大臣。十二月，清廷又出台了向伊犁大规模增兵的计划，计划从乾隆二十八年（1763年）起，分三年将驻防凉州、庄浪的满蒙兵三千二百名调往伊犁，另外还将向伊犁增派索伦兵一千名、察哈尔兵一千名。更为关键的是，这些将要派往伊犁的官兵并非三年一换的换防兵，而是携眷而来的驻防兵，“统计遣往兵丁共五千余名，并其眷口，将及二万名”。[21]在这些移驻官兵到达之前，伊犁方面能够使用的兵力就仅四千人左右，[22]但他们要承担非常繁重的任务，包括为安置移驻官兵而新增加的许多准备工作。乾隆二十八年（1763年），在不断增加的屯田、筑城、建房工作之外，当时的伊犁将军在兵力调配使用上，已经是相当捉襟见肘了。鉴于此，我们才不难理解为何乾隆二十八年（1763年）伊犁官兵不再像从前那样积极地前往边界地区驱逐越界哈萨克了。即便是普通的例行巡查，当时的伊犁官兵也显得有些力不从心，除了往东北方向巡查塔尔巴哈台外，伊犁迤西只巡查到了特穆尔图淖尔附近，而更远的边界附近的吹河、塔拉斯河地区已经是无暇顾及了。尽管如此，伊犁将军明瑞等人仍然在积极地思考如何才能更有效地防止哈萨克越界游牧。他们期盼尽快启动塔尔巴哈台的屯田、建城、驻兵工作，以此来解决哈萨克越界问题，但是由于可以用来震慑哈萨克的精壮之兵迟迟不能到位，致使塔尔巴哈台的建城驻兵计划被一再地推迟，最终于乾隆二十八年（1763年）十月定下“雅尔地方筑城一事，从后年开始办理，三十一年（1766年）再派兵驻塔尔巴哈台”。[23]这直接导致自乾隆二十八年（1763年）起，塔尔巴哈台地区的哈萨克越界游牧问题越来越严重。对此，清朝政府并没有太多的办法，只是越来越将希望寄托在雅尔建城驻兵设卡之上，认为如此，“则塔尔巴噶台周围声势相接，而哈萨克慑我军威，自不敢潜来游牧”，[24]甚至后来干脆认为“雅尔驻兵，无非巡查地方，驱逐哈萨克耳”。[25]那么，就让我们来看一看这是怎样一份建城、驻兵、设卡的计划。
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