高职院校内部治理问题研究

混合所有制作为一种新的办学模式，虽然大部分高职院校和企业参与混合所有制改革的意愿较高、对混合所有制改革的正向意义较为认同，且有些职业院校已迈出混合所有制改革的步伐，期望通过这种改革解决当前存在的现实问题；但实际上，从合作机制上看尚处于探索完善阶段，发展中也不可避免地会受到多元治理主体的影响，混合所有制高职院校的发展存在诸多治理困境与问题，其中还夹杂了很多矛盾与冲突。

（一）董事会领导下的校长（总经理）负责制治理模式监督效力不足

混合所有制高职院校目前主要以董事会领导下的校长（总经理）负责制治理结构为主，其治理过程中的监督既包括外部监督，也包括内部监督。《中华人民共和国民办教育促进法》明确指出，教育行政主管部门及有关部门依法有权对民办学校实行监管，以此来推动职业教育办学质量提升。由此可知，政府是混合所有制高职院校外部监管的主体。当前，我国部分混合所有制高职院校在实际运行过程中，政府主管部门与混合所有制高职院校校长（总经理）之间存在着信息不对称现象，一方面，政府缺乏对混合所有制职业院校的监管热情；另一方面，混合所有制职业院校也不希望政府管得太多太细，进而使政府这一外部监管主体的监管效力大打折扣。从混合所有制职业院校的内部监管看，董事会领导下的校长（总经理）负责制治理模式主要由董事会、监事会、教代会等对校长（总经理）进行监管，而校长（总经理）是董事会的重要成员，这就使董事会的监管有时形同虚设，变成了“自管”，监管力度与效果可想而知。另外，董事会领导下的校长（总经理）负责制治理模式的监事会一般由股东选举产生，但选举出来的监事人员往往缺乏充足的财务或审计知识，实际上难以切实履职，最终导致监事会无法有效对校长（总经理）进行监管。教代会这一混合所有制高职院校的监督机构对校长的监督往往流于形式，也无法对校长（总经理）进行监管。由此可知，董事会领导下的校长（总经理）负责制治理模式，无论是外部监管还是内部监管，都无法切实履职，故不能实现监管的目的。

（二）参与治理的动机不同

混合所有制作为一种新的办学模式，在合作机制上尚处于探索阶段，发展中也不可避免地会受到多元治理主体各个方面的影响，在很大程度上制约了混合所有制高职院校高质量发展的速度。混合所有制高职院校中多元主体参与改革与治理的动机与诉求较为多元，但是又各有侧重，整体呈现出“和而不同”的态势。总体而言，高职院校作为高等教育的重要组成部分，以人才培养、社会服务、科学研究、文化传承为基本职能，因此其参与改革的终极目的亦即更好地完成以上四个职能，以“公益”为主要追求。与此对比，企业参与混合所有制改革的诉求可从几个方面来分析，如获取利润、提升企业管理水平、增强竞争力、培养所需人才，实际上以“营利”为主要目的。这种动机的不同若控制在合理范围内，则具有可调和性；但若“营利”动机没有控制在合理范围内，则不仅不能发挥各利益主体的优势，还将严重影响高职院校的治理效率与质量。

（三）董事会领导下的校长（总经理）负责制治理模式有时存在经营权“自利”行为

当前，高职院校混合所有制办学过程中采用的董事会领导下的校长（总经理）负责制治理模式，虽然实现了所有权和经营权的分离，在形式上实现了管控分离，但是在实际运行中还存在着诸多问题，需要加以解决。由于人都是理性的“经济人”，校长（总经理）作为混合所有制高职院校的经营者，不可能是完全意义上的“道德人”，他们可能会在信息不对称情况下，寻求其他的经济利益，从而产生了经济学理论上所提及的“道德风险”或“逆向选择”。“道德风险”即在信息不对称的情况下，从事经济活动的主体往往会为了最大限度地扩大自身利益，而做出一些损害他人利益的行为。譬如，混合所有制高职院校的校长（总经理）经常会从事一些经济活动，由于高职院校运行过程中诸多信息不对称，他们往往最大限度地满足自身利益，给自己增加福利，但监事会又无法对其进行监管，这就使其实现自身利益最大化的同时，其他股东权益受损。“逆向选择”即由于交易双方信息不对称而导致的市场资源配置扭曲的现象。也就是说，市场上往往质量好的产品价格高，质量差的产品价格低，由于信息不对称，使得市场上出现劣质品驱逐优质品的情况，最终导致整个市场产品的质量下降。譬如，董事会聘请校长（总经理）时，由于他们之间信息不对称，董事会对应聘者无法完全了解，在选择校长（总经理）时，通常会选择报价较低的应聘者，而真正有能力有水平的应聘者由于期望工资较高，往往得不到应聘岗位，从而出现了“劣币驱逐良币”的现象。由此可见，无论是“道德风险”还是“逆向选择”，都使单边治理模式难以取得理想效果，高职院校校长（总经理）的人力资源水平难以提升，进而阻碍高职院校混合所有制办学各项决策的推行。

（四）党委管理功能弱化(www.xing528.com)

当前，我国高职院校推行混合所有制改革，吸引社会力量参与办学，其股份主体还是国有资本，再加上教育具有公益属性和教育属性，如果单纯推行董事会领导下的校长（总经理）负责制，就会导致股东们更多地追求经济利益，而不能全身心地进行职业教育人才培养。另外，既然以国有资本作为控股资本，就应在治理结构中体现党委的作用，应当体现政府对高职院校运行的宏观调控和指导。但当前混合所有制高职院校实行董事会领导下的校长（总经理）负责制，主要以董事会、理事会、监事会、校长（总经理）及教代会为治理架构主体，在很大程度上忽略了党委的管理主导作用，而教育自身的属性决定了其应当为国家和社会服务，为国家经济社会的发展培养合格的人才。因此，混合所有制高职院校在治理过程中也应当充分彰显党委的方向指导作用，这样才能更好地担当起为国家和社会发展服务的职责。

（五）参与治理的制度不清、权责不明

由于目前国家对混合所有制相关配套制度仍不完善、不具体，政策制度支持力度不够，边界不清晰；政府及教育主管部门对混合所有制高职院校的发展又缺乏明确、有力的指导举措，致使混合所有制高职院校在运行过程中缺少行政督导及社会监督，甚至会产生国有资产流失和教育腐败的现象，这就造成了混合所有制高职院校容易出现办学管理和教学管理分不清楚的现象。制度不清一方面造成有意愿参与改革的高职院校和企业纷纷采取“安全”的观望态度，另一方面，导致已经处在混合所有制改革进程中的高职院校和企业难以在制度框架内梳理权责关系，行政监督和社会监督制度难以发挥作用。

鉴于多元主体参与混合所有制高职院校治理的制度体系不够清晰和完善，加之高职院校与企业的制度设计逻辑起点本身就存在差异，因此它们参与混合所有制高职院校治理的权责很难厘清，致使多元主体对混合所有制高职院校的治理结构、治理机制等方面心存疑虑。实际上，混合所有制办学模式是高职院校办学的一种革新，法人治理结构则是在混合所有制办学创新基础上进行的新的尝试。在新型的高职院校办学模式中实行企业化的管理，必然会引起一定的矛盾和冲突。解决这些问题的关键是把矛盾和冲突控制在合理、可调和的范围内。混合所有制高职院校参与办学的多元主体中，高职院校与企业作为“跨界融合”的主体，其本身的治理结构、治理方式、治理文化均有较大的差异。在其共同参与混合所有制高职院校的治理中，由于高职院校治理方式和企业治理方式在融合中碰撞，因此，在这种交锋中极易出现办学主体与治理主体之间权责不明的现象。这种境况将成为混合所有制高职院校高质量发展的重要障碍与问题。

（六）混合所有制高职院校内部治理结构的调整优化面临诸多阻力

职业教育混合所有制办学作为一种全新的职业教育办学模式，需要在管理机制和治理模式上进行创新。同时，由于混合所有制职业院校的产权结构趋于多元化，也要求建立与之相匹配的治理结构框架。现阶段混合所有制高职院校治理结构的调整优化面临许多阻力，没有形成具有普遍意义的、各方主体都能够接受的治理结构改革方案，使得混合所有制办学推进缓慢。第一，尽管国家出台了鼓励高职院校混合所有制办学的政策措施，但都属于高职院校产权结构调整的方向性指导，对诸多重要而又现实的问题缺乏规范效力，尤其是基于股份制的院校财产在占有、支配、使用、收益和处置等环节的权益划分并不明确，决定了以产权为基础的治理结构调整缺乏权威性依据，进而导致各利益相关方在享有高职院校的资产权益方面极易发生分歧，甚至产生矛盾。第二，由于当前我国关于混合所有制办学的法律法规体系不够完善，规范社会经济主体行为的《中华人民共和国公司法》和规范职业教育主体行为的《中华人民共和国教育法》是作为建立混合所有制高职院校治理体系的主要法律依据，但这两部法律都是针对单一领域中的主体行为，难以满足经济主体与教育主体之间的跨界整合行为。第三，由于不同性质主体的价值目标和利益诉求不同，因此如何完善内、外部治理体系，使其能够有效地反映和协调权益方的意见和要求，成为所有参与混合所有制高职院校治理的各主体共同面临的难题。