高职院校内部治理：制度结构边界模糊性分析

所谓制度结构的内部边界，其实质就是具体制度结构下的权力边界问题。“权力边界”是一个相对性的概念，简单来说，就是两种以上的权力之间，各自划分权力的运行领域和作用范围，对于单一的权力而言，并不存在权力边界的问题。在现实中，权力边界一般反映为行使权力的不同主体所实际履行的职权和应当承担的职责。从高职院校内部权力关系的现实情况来看，政治权力、行政权力和学术权力作为三种主要的法定权力，其权力的实际边界呈现出一定的模糊性，有时三者互相交叉、侵蚀和干扰，党政不分、政学趋于一体是其真实写照。

就党委和校长行使职权的法律依据来看，政治权力和行政权力作为高职院校内部长期存在的法定权力，其权力来源和法理依据就是《高等教育法》、教育部行政法规，以及党的高等教育路线、方针和政策。通过仔细对比相关的法律、法规和政策条文，不难发现其关于党委与校长职权和职责的规定一般都过于笼统，有些方面存在着明显的交叉和重叠。例如，《高等教育法》在规定党委负责“讨论决定事关学校改革发展稳定及教学、科研、行政管理中的重大事项和基本管理制度”的同时，又规定校长“全面负责教学、科研、行政管理工作”；规定党委“领导学校的思想政治工作和德育工作”的同时，又规定校长“组织教学活动、科学研究和思想品德教育”；规定党委“讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选”的同时，又规定校长“按照国家法律和干部选拔任用工作有关规定，推荐副校长人选，任免内部组织机构的负责人”；等等。2014年出台的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，虽然在明确党委和校长职权方面做出了进一步的努力，其规定相较于原有政策、法规也更为清晰、详细和具体，但是也不难发现，这种努力的核心仍然集中在划分党委和校长的总体权力方面，即“党委统一领导学校工作”和“校长主持学校行政工作”，并突出强调了党委决策和校长执行的基本权力关系和运行机制，而在操作层面，并未对应当由党委“集体讨论决定学校重大问题和重要事项”的标准和内容做出明确限定，依然存在着党委全面介入学校日常行政管理工作的可能，高职院校党委和校长职权的交叉、重叠问题没有得到根本性的解决。如此一来，党委的政治权力和校长的行政权力间就存在一定的权力“灰色地带”，不仅导致了政治权力和行政权力相互渗透以及权力边界的交错和拉锯，更为党委书记和校长基于政治实力进行权力竞争和利益博弈提供了现实可能，容易出现“党政不分”“以党代政”“政实党虚”等现象。(www.xing528.com)

就党委、校长与学术委员会之间的实际权力划分来看，由于国家法律、法规和高职院校的管理制度没有对学术委员会的自主管理权力进行较为明确的规定和保障，政治权力和行政权力对于学术权力的扩张和侵占问题始终没有得到有效的解决。例如，《高等教育法》中规定：学术委员会“审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项”，然而同样是《高等教育法》，既规定了党委“讨论决定教学、科研重大事项”的学术决策权力，又规定了校长“全面负责本学校的教学、科学研究”和“组织教学活动、科学研究”的学术决策和执行权力，直接提供政治权力和行政权力向学术权力扩张的法律依据。虽然最新颁布实施的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》明确提出“加强学术组织建设，健全以学术委员会为核心的学术管理体系与组织架构……充分发挥其在学科建设、学术评价、学术发展和学风建设等方面的重要作用，积极探索教授治学的有效途径”的具体要求；但是这样的要求明显过于原则化，无法作为现实限定政治权力、行政权力与学术权力边界的制度性依据，从而导致一些高职院校的学术委员会成为有名无实的“虚设”机构。