中国古代税收多依赖土地租赋，受灾之后，庄稼减产甚至绝收，人民颠沛流离。此时如果官府还要强收租赋，势必官逼民反。蠲免，就是免除的意思，即灾后减免租税，停征徭役，目的是减轻灾民负担，使得阶级矛盾不至于过度激化。《管子·大匡篇》记载，春秋时期管仲相齐的时候，“案田而税……上年什取三，中年什取二，下年什取一，岁饥不税，岁饥弛而税”，这是官府在灾年蠲免赋税的开始。[6]
两汉时期是蠲免政策的初步发展时期。西汉建始元年（前32年）十二月，汉成帝下诏：“郡国被灾什四以上，毋收田租。”颜师古注曰：“什四，谓田亩所收，十损其四”[7]。东汉永元四年（92年）十二月，汉和帝下诏：“今年郡国秋稼为旱、蝗所伤，其什四以上勿收田租、刍稾。”[8]根据农作物受灾程度而定蠲免量，使蠲免标准趋于量化，同先秦相比是一大进步。
两晋时期一共颁行蠲免诏令40次，平均约每4年一次。其中，“西晋武帝蠲免次数最多，达到14次，占蠲免总次数的三分之一强。其次，东晋孝武帝也比较多，有7次，超过蠲免总次数的六分之一。这可能是与两位君主在位时间长，超过二十年，也与当时的国家实力强，吏治较清明，社会较安定等因素有关。”[9]蠲免内容主要包括免除田租、赋税、户调、兵役徭役及各种杂税等。蠲免幅度包括免征和减征。免征是指全部免除当年或更长时间百姓的租赋徭役。减征即根据不同的情况而进行部分免除。如晋武帝太康五年（284年）七月，“任城、梁国、中山雨雹，伤秋稼，减天下户课三分之一。”[10]
唐朝蠲免范围有所扩大，内容也更加细致。《册府元龟·邦计部·蠲复》中提到的对于开元二十年（732年）遭损州的减免中，有地税、通租、悬调、贷粮种子、欠负官物等类别。两税法后，蠲免政策依旧实行。此外，唐朝蠲免最突出的一个特点就是作为救荒措施一部分的灾蠲已趋于制度化，建立了一整套检灾、报灾和救灾体系，并通过法律条文予以明确规定。《唐律疏议》中对灾蠲制度进行了详细说明，对官吏执行情况也做了严格要求，“诸部内有旱、涝、霜、雹、虫、蝗为害之处，主司应言而不言及妄言者，杖七十。覆检不以实者，与同罪。若致枉有所征免，赃重者，坐赃论。”[11](www.xing528.com)
清朝时期的荒政制度最为完备，从报灾、勘灾到赈济、蠲免，已经建立了一整套严格的程序。“清初定制，凡遇灾蠲，起运存留均减。存留不足，即减起运。顺治初，定被灾八分至十分，免十之三；五分至七分，免二；四分免一。康熙十七年，改为六分免十之一，七分以上免二，九分以上免三。雍正六年，又改十分者免其七，九分免六，八分免四，七分免二，六分免一。然灾情重者，率全行蠲免。凡报灾，夏灾以六月，秋灾以七月。既报，督抚亲莅灾所，率属发仓先赈，然后闻。康熙三年，户部奏遇灾之地，先将额赋停征十之三，以待题免。四年，御史郝维讷请凡灾地田赋免若干，丁亦如之。其后丁随地起，凡有灾荒，皆丁地并蠲。旨下之日，州县不即出示，或蠲不及数、纳不留抵者，科以侵欺之罪。”[12]
在以农立国的古代，朝廷及各级官府对于气候变化相当敏感，督抚给皇帝的日常奏折、州县长官给上司的礼节禀帖，都要时时报告本治下气候、农情，表示自己对于农业的重视，也可为万一发生灾害时申请蠲免赋税、赈济银两预作伏笔。当灾害发生要立即下乡踏勘，估计灾害程度，飞报上司。谎报、缓报灾情都是一项严重的过错，要记过处分，甚至罢官革职。所以，什么时候报灾、如何报灾是一门官场大学问。明清时因灾蠲免赋税的标准相当苛刻：州县受灾面积在十分，即100%的，可免去当年该州县七分，即70%的地丁钱粮；受灾面积在九分的，可免六分的地丁钱粮；以下递减，八分免四、七分免二、六分免一。如果灾情严重，可请求全免，但必须经过巡抚亲自踏勘后才可报请朝廷批准。
当然，蠲免政策能否贯彻落实主要取决于统治者的意愿和国家的经济实力。正如复旦大学段伟教授指出：“国家的经济实力是减灾制度实行的基础，没有经济支持，任何减灾措施只会陷入空谈。减灾措施从根本上说有利于社会发展，但如果统治者没有发展的眼光，只计较一时一事之利，任何有效的减灾措施都不能付诸实践。”[13]
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