国外世界遗产管理经验借鉴

国外有关遗产管理体系可归纳为中央集权型、地方自治型和综合管理型三大类，分别以美国国家公园管理体系、澳大利亚国家公园管理体系、日本自然公园管理体系为代表。

（一）美国国家公园管理体系

1.美国国家公园体系概况

美国的世界遗产体系主要由国家公园（由内务部国家公园管理局管理）、国家森林（由农业部林业局管理）、国家野生动物保护区（由内务部鱼和野生动物管理局管理）、国土资源保护区（由内务部土地管理局管理）、州立公园（一般由各州政府的自然资源部管理）和某些博物馆等组成。其中，国家公园体系规模最大、制度最早、最完善，且包括了文化资源和自然资源。如图5-3所示。

图5-3　美国国家公园管理体系

第一，国家层次的立法、决策、执行机构划分明确。国会根据宪法中的财产条款赋予的权力制定适用于各州的国家公园管理法规，如著名的《国家公园基本法》及其历次修正案。国会或总统有权颁布授权令，即明确某一国家公园的地域边界，并阐述它的重要性和其他有关该国家公园管理的内容。美国国家内务部遵循这些法律，并考虑到国家公园的实际管理工作需要，制定和颁布各类部门规章，完成由法律原则向实际操作过渡的重要决策过程。国家公园管理局则具体执行这些法律、法规指导之下的具体政策。其他联邦机构、州立机构、地方机构等也有参与国家公园管理的机会，但是不具备行政执行权。两者关系类似于参政议政与执政之间的区别。

第二，国家公园管理局的机构组成实现了中央与地方的关系协调。由于其下设的中央执行机构与地方执行机构都同时向局长负责，所以各机构之间在行政地位和行政力度上是平等的。不存在上下级之间的服从关系，一旦中央执行机构与地方执行机构之间或是同级机构就某一问题发生争执，可以由局长组织相关部门负责人员进行协商，让大家充分发表意见，最后提出解决问题的方法。这样做的最大好处就是避免了以行政级别的高低最终确定决策和执行权的归属，从而防止高一级行政机构人员因不了解具体情况而做出错误判断并损害国家公园的任何资源。

第三，在资金机制之上，24部联邦法律，62种规则、标准和执行命令保证了美国国家公园体系作为国家公益事业在联邦经常性参政支出中的地位，确保了国家公园主要的资金来源，使国家公园管理机构能够维持其非营利性公益机构的管理模式。近些年来，由于有关社会捐赠机制的成熟以及遗产资源的重要性逐渐显现，社会捐赠资金显著增多，大大减轻了联邦政府的财政负担。截至2004年，其全部运营经费中，联邦政府的财政拨款仍占70%左右。

第四，在管理机制上，由于普遍采取了垂直管理模式，加之管理者对自身角色准确的定位，管理者自身的收益来自岗位工资，既排除了地方政府的干扰，又避免了由于管理者自身原因产生的保护与利用之间的矛盾。

第五，在经营机制上，先明确了遗产资源经营权的界限，在此基础上做到了依法行事。1965年颁布实施的《国家公园管理局特许事业决议法案》，要求在国家公园体系内全面实行特许经营制度，即公园的餐饮、住宿等旅游服务设施及旅游纪念品的经营必须以公开招标的形式征求经营者。其经营权的界限很明晰，仅仅限于副业——提供与消耗性地利用遗产核心资源无关的后勤服务与旅游纪念品，同时经营者在经营规模、经营质量、价格水平等方面必须接受管理者的监督。公园获得的经营收入除上缴国家公园管理局的部分外，其余只能用于改善公园管理，这样做到了管理者和经营者分离，避免了重经济效益、轻资源保护的倾向，有利于筹集管理经费、提高服务效率。

第六，在监督机制上，做到了依法监督和公众参与。美国的遗产保护建立在较为完善的法律体系之上，几乎每一个国家公园都有其独立法律，国家公园管理局的各项政策是以联邦法律为依据。同时，遗产管理部门的重大举措必须向公众征询意见乃至进行一定范围的全民公决，这使主管部门的决策不得不考虑多数人的利益最大化而非部门利益最大化，也使管理机构本身几乎没有以权谋私的空间。

2.美国国家公园管理体制对我国的借鉴意义

美国各类遗产资源基本上都是政府拥有主要的土地权和相关设施的财政权，因此享有对遗产资源的绝对支配权，能够有效杜绝外来干扰。首先，管理单位都是非营利机构，主要使命是遗产保护和公益服务，明确了土地权属。适度的经营牟取经济利益不是目标，而只是提供高管理效率的一种手段；其次，管理单位实现“一区一法”，做到了依法管理和开发，使垂直管理带来的权力空间得到了有效的约束。再次，保护经费管道畅通，国家公园的运行经费列入联邦政府财政预算（一般占到公园运营资金的70%以上）。职工收入与经营效益脱钩，杜绝公园管理者的不当牟利动机；此外，美国拥有良好的公众参与和公众决策机制。在制度上也预留了公众监督的界面；重大建设项目从规划开始就必须经过公众监督程序，因而较好地避免了决策中的长官意志和国家利益部门化、部门利益个人化。目前，美国各类遗产管理机构都致力于社会捐赠和志愿者参与工作，此部分人群已成为完善公园管理的主要依靠力量。

（二）地方自治型——澳大利亚国家公园管理体系

1.澳大利亚国家公园管理体系概况

从澳大利亚国家公园行政管理体系的情况看，它也存在着立法、决策、执行3个层次的基本组合。其与美国国家公园行政管理体系的最大差别，即“地方自治型”的突出特征，在于其立法、决策、执行3个层次分为中央与地方两类，中央与地方之间并无绝对的上下级区别，中央层次不能直接干涉地方层次的管理行为。这一特征源于澳大利亚联邦宪法中对土地权利的规定：各州在各自土地上实行自治，拥有立法和执法的权力；除了领海、部分海外领地和特别地区之外，联邦政府对各州土地并无直接管辖权。由此，在国家公园管理上，除了位于上述少数类型的地区所在的国家公园由联邦政府直辖统管之外，各州对位于本州土地上的所有国家公园都由地方的一套法律、政策和相应的执行机构加以管理。

2.澳大利亚国家公园管理体系的主要特点

由于澳大利亚实行联邦制，各州都有立法权，大多数保护区由各州自行管理，不同地区保护区在管理目标上有所差异。其特点主要有以下几个方面：

第一，保护区命名方面由州政府制定的法律条文作出明确的规定。例如，昆士兰州自然保护法规定该州保护区划分为11个类别，即国家公园、科学国家公园、土著居民国家公园、托雷斯海峡岛屿居民国家公园、资源保护公园、资源保护区、自然庇护地、协调资源管护区、协调资源管护区、荒野区、世界遗产管理区以及国际协定区。

第二，保护区管理方面，澳大利亚联邦政府根据宪法赋予的权利行使职责。例如，对外代表国家签订国际协定，履行国际义务，对内负责处理当地居民事物，促进各州、地区之间的合作与沟通。联邦政府与各州、地区政府均设有自然保护机构，由联邦政府及州政府中的自然保护相关部门的部长、厅长组成的自然保护部长理事会，现在成为澳大利亚负责制定公共自然保护政策的最高决策机构。

第三，协议管理的特例，有些保护区是根据相应法规，通过达成协议进行管理的。例如，塔斯马尼亚的世界自然遗产地塔斯马尼亚荒野是通过联邦政府与州政府达成协议进行管理的。双方同意成立联邦与州代表组成的部长、厅长政务会并设立双方合作方案，对管理规划、管理要求、管理费用和科研项目进行把关，为政府决策提供咨询。类似的管理模式也在西澳洲的鲨鱼湾世界遗产地临时采用。

第四，按部门类别管理，各州、各部门政策也有差异。各州通常设一协调机构负责自然保护区政策制定与提供咨询服务，各部门则根据联邦及州法律规定范围分别建立和管理各自的保护区。例如，在西澳洲，国家公园与自然保护管理局的职责是发展自然保护政策、改善自然环境、预审改变自然保护区性质的申请，以及准备保护区管理规划；保护与土地管理厅则负责实施与本州动植物保护相关的法律规范，为建立或撤销某一保护区给政府提供决策依据，协助国家公园与自然保护管理局工作，以及根据其制定的管理规划进行国家公园与自然保护区土地管理，并对森林与木材保护区负有管理责任；渔业厅负责管理水域保护区。(www.xing528.com)

第五，少数保护区则根据有关法律与协定由联邦政府、地方政府以及当地土地所有者共同管理，如大堡礁海洋公园管理机构，实际上由联邦政府、昆士兰州政府和当地居民三方面代表组成，而该区域大部分岛屿的行政管理权仍属于昆士兰州政府。

第六，实施保护区社区参与共管模式，缓解保护与发展的矛盾。自1979年以来，先后有卡卡杜国家公园、乌鲁鲁·卡塔·丘塔国家公园、杰维斯湾国家公园、古雷希国家公园、瓦塔卡国家公园、尼特密卢科国家公园等实行保护区社区共管模式。按照澳大利亚北领地的保护区社区共管模式，当地传统土地所有者通常在保护区管理委员会中占多数，对保护区管理计划的制订定、产业发展和科研规划拥有决策权和决定权。古雷希国家公园还规定，保护区管理机构的一把手必须是当地传统土地所有者，并且拥有一票否决权。

3.澳大利亚国家公园管理体制对我国的借鉴意义

尽管我国和澳大利亚在世界遗产管理体系上存在诸多不同，但其在社区参与方面所做的努力值得我国学习。

首先，目前我国世界遗产产权安排是不利于在开发中对世界遗产资源进行保护的。

由于世界遗产所有权主体只有国家，公有资源容易被视为是“无主财产”或“所有者缺位”资源。目前，在世界遗产资源开发保护过程中，世界遗产地的居民面临着十分尴尬的局面：社区居民是遗产资源的文化载体，但却不能拥有这种资源的产权，不能参与资源的开发利用，也得不到开发后应有的利益分配。

其次，中国世界遗产地周边巨大的社区压力是管理无法回避的现实。

我国遗产地通常位于经济欠发达地区，遗产开发如不兼顾社区居民利益势必导致社区与遗产保护之间关系的紧张。以平遥古城为例，目前城内居住人口4.09万人，古城总用地225公顷，人均用地55平方米，低于国家指标人均60.1～75平方米/人的标准。人口压力大也导致对管理能力要求更高，加剧了社区与遗产保护之间的冲突，出现了社区与保护区相互争夺平等经营权，社区与保护区相互争夺利益分配的情况。

最后，忽视社区利益是造成社区与遗产保护区矛盾冲突的根本原因。

我们先以《自然保护区条例》为例，自然保护区的建设共有9条条款，在自然保护区管理机构的主要职责中，没有提及与社区协调关系问题，仅提出“应当妥善处理与当地经济建设和居民生产、生活的关系”。目前，也没有任何一条与保护区有关的法律法规提及利益分配问题。利益分配也有很大的随机性，那些与社区关系协调较好的保护区，如武夷山和九寨沟通过股份制等一些途径与社区分享利益；大多数保护区对社区的支持仅限于单项的和自愿的，不论资金还是分成和分利，都是保护区一厢情愿。

（三）综合管理型——日本国家公园管理体系

1.日本国家公园管理体系

日本的国家公园由国家环境厅长官主管，自然保护委员互济协管；法律法规由国家环境厅制定，每5年修订一次，颁布了以《自然保护法》《自然公园法》《文化财产保护法》为代表的16项国家法律，形成了日本自然保护和管理的法律制度体系。所有的国家公园都依照《自然公园法》进行规划管理。

日本的自然公圈体系包括3个级别：国立公园是能够代表日本自然风景的地域，并由国家制定并直接管理；准国家公园具有与国立公园相同的自然风景地域，国家规定由都道府县进行管理；都道府县自然公园是能够代表都道府县的自然风景地域，由都道府县制定并直接管理。由此可见，“综合管理型”的含义，即指根据自然公园级别的不同，设立不同的管理机构，将“中央集权型”的行政管理体系与“地方自治型”行政管理体系结合使用。国家只集中力量负责对国立公园的管理，而其他性质的自然公园管理则充分调动地方自治的积极性。

日本国家公园内的土地为多种所有制——国家所有、地方政府所有、私人所有（24%的国家公园面积为私人所有）和多种经济活动——农业、林业、旅游业及娱乐产业。因而，日本有针对性地按照生态系统完整和风光秀丽等级、人类对自然环境的影响程度、旅游游客使用的重要性等指标将所有国家公园土地划分为几种类型区域，即特别区、海洋公园区和普通区。特别区又分为特殊保护区、Ⅰ级特别区、Ⅱ级特别区、Ⅲ级特别区。

在为游客服务方面，所有的设施都为游客进入国家公园以及在国家公园内提供便利的交通和食宿条件。为了在有限的区域内集中公园的食宿设施，国家公园的规划包括对专营的“食宿点”的安排，还包括交通系统、小旅馆、露营点、观景点和其他种种户外活动的设施安排。

2.日本国家公园管理体制对我国的借鉴意义

第一，国家公园园区自然保护方面采取了有力措施。①园内限制人类活动。为了保护日本国家公园著名的生态系统和秀丽的风光，在国家公园内控制各种人类活动。除非得到国家环境厅长官的批准并领取了执照，许多对自然环境有害的人类活动都禁止在国家公园内进行。1974年，日本国家环境厅自然保护局对在国家公园的4种区域内从事开发活动给予罚款进行了规定。②美化园内环境活动。为了促进和鼓励在国家公园游客集中的区域进行美化和清洁，组织起由地方政府特许承租人、科学家、当地群众等组成的志愿队伍，从事国家公园美化项目活动。这类志愿队伍约有40支，其需要经费的1/4由国家环境厅资助，1/4来源于地方都道府县政府，1/4来源于市政府，1/4来源于地方企业。③收购园内的私人土地。日本的国家公园严格控制对环境或资源产生有害影响的人类活动，为此那些不需要经国家环境厅特别批准的土地所有者，可以得到政府的补偿，以保证其遵守约定。补偿并且强化管理著名的生态系统的方式之一是收购国家公园内的土地。

第二，国家公园的游客服务和设施供给方面的有效经验。对于公共设施的提供，允许地方公共团体和个人按照国家公园的使用规划提供贴近自然的服务设施。对于接待和食宿设施的提供，根据日本《自然公园法》，个人在取得国家环境厅颁发的经营执照后，可以经营酒店、旅管、滑雪场和其他食宿设施。执照的发放严格按照每个公园的游客接待计划、服务质量标准及服务管理资格进行。对于以娱乐为目的的国家度假村等住宿设施要求有益于健康、简洁、不昂贵，并且与户外的其他设施浑然成为一体。度假村的部分公共设施，如景点、小路、露营点等是非营利的，它们由国家环境厅和相关的公共团体管理，国家度假村中的营利性设施，如酒店、旅馆、滑雪缆车等，由国家度假村协会管理。

第三，分区分级管理体系。例如，日本将国家公园划分为特别区、海洋区和普通区，并从法律上制定了各区的行为规范。

（四）我国在遗产管理体系上的主要差距

目前，中国正处于转型期，有着不同于西方国家的管理环境，权变理论认为不存在一种普遍使用的管理原则和组织模式，一切以时间、地点和条件为转移是组织管理行之有效的关键。“权变管理是依据环境自变数和管理思想及管理技术因变量之间的函数关系来确定的一种对当时当地最有效的管理方式”。

因此，我国必须探寻一条适合自己国情，既保护文化遗产，又有利于发展经济的路子。对于国外管理体制中的先进内容，如统一管理、政企分开、完善立法、公民参与要积极借鉴吸收，又必须本着因地制宜的原则从改革发展中寻找新的管理体制。