非洲城市发展：伙伴关系手段改善公共服务

联合国环境署副执行主任安杰拉·克罗珀在联合国环境署专家会议上说，城市是今后环境保护的重点，非洲各国应把握机会，发挥城市在发展低碳经济中的关键作用，推进基础设施建设，治理城市污染，普及饮水、医疗等设施，以满足日益增长的城市人口需求。但是，经济增长是政府提升城市公共服务的基础，鉴于非洲各国的政治经济体制，在推进工业化和经济发展的基础上，政府应主要采用“公私伙伴关系”的方法，合理“借力”国际组织，切实改善城市基础设施。中央集权分散在众多非洲国家的城市和乡村里正处于上升趋势，提升和改善城市公共服务已成为中央和地方政府的共同责任。非洲地方政权所建立的合作框架只有依靠各个层次上的政府、私营部门，以及公民社会的共同承诺和投入，才能得以继续。联合国环境署的技术、工业及经济司司长西尔维·莱梅说，非洲各国政府应鼓励与市民、私营企业和民间组织的充分合作，在建设住房等基础设施过程中推广绿色技术应用。她说，建造能利用太阳能的低成本住房对城市可持续发展尤为重要。

（1）改进城市的基础设施。非洲城市政府应制定一个战略性的框架，增加国家投资，坚决利用“伙伴关系”计划来促进投资城市的基础设施，如交通、通讯等，如约翰内斯堡鼓励社区参与，提升公共设施。约翰内斯堡是少数一批使用南非国家政府的都市基础设施投资基金的城市之一，这帮助地方政府发起了为服务转移、与私人部门合作的“伙伴关系”计划，即尝试从非核心资产（Non-core Assets）的私有化向设施管理的私人公司承包制的管理变化，而且这个私有化并没有导致工作机会的流失（西塞·吉布地，2008）。一些非洲地区的发展比较成功，特别是博茨瓦纳超过1／4的财政预算用于改善首都哈博罗内的基础设施建设，使其成为世界上发展得最快的城市之一。

（2）水与卫生条件的改善。贫困人口因日益恶化的水质和水量匮乏（Sharma et al，1996）而大受其害，往往为得到水而花费最多，却在健康和经济机遇上受害最深，尤其是不断膨胀的城市规模和城市人口导致这些人群对水资源的需求矛盾更加激化（凯姆佩·罗那尔德·霍普，2000）。合理的水资源管理是缓解未来水资源匮乏、防止对生态系统更大破坏的关键。从长远来看，政策上应把水资源重新置于对经济和社会发展最有益的用途中（WRI et al，1998），并制定完善的水资源管理开发计划（Sharma et al，1996）。

政府应该努力通过公共输水管，向尽可能多的贫困家庭提供饮用水，并建立通风的公共厕所坑道或者公共下水道（Hope et al，1999）。许多非洲国家一直主要采取两种对策来应对供水稀缺的挑战：一是对灌溉、家庭、牲畜以及工业用水资源的探测、开发、利用，实行低成本的供应管理；二是将城乡采用的需求主导方案，扩展到国家政策和计划中。在这方面，许多公司的决策者、合作者在一个国家、地区，甚至全球，都已采取了一系列新方案，如“莱索托高地供水工程”（一个复杂的内陆盆地输水计划）、“尼罗河盆地行动计划”、《南部非洲发展同盟地区水资源共享协议》等（凯姆佩·罗那尔德·霍普，2000）。而且，活跃在以非洲为主的30来个国家，由世界银行和“联合国开发计划署”（UNDP）建立的“饮水与安全计划”（WSP）一直在为穷人持续获得洁净饮水和卫生服务而努力，其推行一些低成本且切实可行的技术，这是得到联合国开发计划署支持并由世界银行实施的一系列单独计划，并得到了多边及双边发展机构的财政支持（United Nations Population Division，1999）。

科特迪瓦和博茨瓦那的做法分别成为私营部门新方案和半私营部门解决途径的典范。前者是科特迪瓦配水公司（SODECI）所做出的成功的供水让步（Kikeri et al，1992；Sharma et al，1996），即一方面以接近工业国家的标准来提供服务，另一方面却通过向低收入家庭直接供水等措施来维护穷人利益（约75%的科特迪瓦国内客户不享有直接的客户收费服务），即有意识地坚持服务于穷人社区（WRI et al，1998）。1960年以来，科特迪瓦配水公司已逐渐将全国村镇供水系统和下水管道系统管理纳入其资产组合（凯姆佩·罗那尔德·霍普，2000）。博茨瓦纳的半国有企业——“水务公用公司”（WUC）严格遵照经营规则向国家提供安全饮水，其适当根据国家各个城市的条件来征收商业税，必要时增税，但累进税率结构不会超过贫困用户的最低承受线（凯姆佩·罗那尔德·霍普，2000）。(www.xing528.com)

（3）固体废物管理。比德（Beede）等人1995年指出，由于固体废物的增加和固体废物的随意处理对环境质量和公众健康造成严重威胁，非洲的固体废物管理变得越来越迫切，人民所遭受的威胁更为严重。在传统的固体废物管理模式中，市政府几乎负责固体废物的收集和处理的方方面面，但是这种方法在非洲不是很成功，而私人参与固体废物的管理会比城市政府的参与有效得多，即非洲需要吸收公共领域和私人领域共同参与投资。有些国家已经制定了相关的指导思想、规章制度和关于垃圾掩埋及其管理的法规。多曼（Dohrman）等人1999年指出，许多国家（如南非）正朝着这个方向努力，但必须解决法律障碍、资源有限、组织障碍、技术障碍等。南非成立了城市基本建设投资部（MIIU），接受捐赠和其他资金，支持私人参与固体废物的管理投资，埃及的亚历山大市处理固体废物的新方法是把固体废物转化成有机肥料或复合肥料。

（4）健康与保健的改进。环境的破坏造成了贫困和健康状况的下降。非洲对健康保健服务投入的资源一直很少，如1990—1997年，非洲对健康保健的公共支出占国内生产总值（GDP）的比重为1.7%，在世界上仅好于南亚的0.8%（World Bank，2000）。社会因素、经济因素、政治因素使得非洲的健康保健服务变得很脆弱。政治动荡和经济困顿驱使许多专业的健康保健人员从非洲逃往工业化国家，削弱了公共投资对于健康保健的服务能力。1990年以后，非洲每年平均流失包括大量医生在内的20000名专业人员（联合国，2007）。因此，非洲各国必须认识到健康保健服务不仅是基本的人权，也是促进社会进步的关键因素，必须提高健康保健预算在整体预算和GDP中的比重。另外，健康保健服务应该与公共健康预防计划相结合，采取措施以降低穷人所面临的环境健康危险，提供基本的健康保健服务，实现社会上“全民健康”的基本战略，更加关注如何满足穷人的要求（凯姆佩·罗那尔德·霍普，2000），如卫生、教育、关于艾滋病（HIV／AIDS）和其他性传播疾病（STD）的知识与全民教育、儿童营养与成长状况监测。基本健康保健包括一揽子低成本的服务，它们都是根据服务的提供方式和人口的社会分布而非集中地解决最常见的健康问题的服务。非洲应鼓励推广一些成功的项目，特别是一些非政府组织（NGO）和捐赠组织参与的项目，如乌干达成功地控制了艾滋病（HIV／AIDS）的传播，部分原因是由于乌干达政府及几个非政府组织（NGO）和国际组织的干预。

（5）土地使用管理和房屋建筑的改进。非洲城市的所有环境问题都和土地使用管理与房屋建筑紧密相关，如缺乏可居住的房屋建筑、过度拥挤、老城区废弃的建筑和不规则的居所等。执行有效的城市土地管理和房屋建筑政策可减轻城市化对环境脆弱地区和其他资源的破坏（Hope et al，1999）。非洲城市政府应尽快建立能支持土地使用管理和居住政策的信息系统，正确掌握城市土地使用管理和居住问题的真实情况，评估土地分配的不均衡、贫民窟和违章居所的面积及其人口的增加等（Garba et al，1999）。在非洲的城市中心，对贫民的土地使用和房屋建筑进行管理时，要注意定期审查和城区达标，这要求非洲的城市及其政府考虑公共土地管理的四个方面：土地的所有权、土地的使用权、土地的出售和土地的税收。城区达标活动主要围绕着如何提高社区的健康、环境、社会和经济状况。这些活动的重点是贫民，要鼓励人们提高他们自己的居住环境（凯姆佩·罗那尔德·霍普，2000）。非洲各国政府和城市政府应关注对贫民窟和违章居所的改造，提供基本设施和服务，保证居民的安全，改善贫民居住区的生活环境，提高城市贫民的生活水平，尤其是为贫民提供居住房屋，但这需要解决所需资金的巨额缺口。

（6）扩大就业和社会保障。在大多数非洲国家里，健康保险、人身保险、养老保险、失业保险等社会安全网络的构成要件，在不同程度上覆盖了那些供职于正规部门的人们，而只能囿于非正规部门的穷苦人民则无权享受。世界银行在“与穷人商议”的调查中指出，“他们需要的是工作的尊严，稳定可靠的收入，公平的待遇和安身之所，而不是他人的馈赠”。因为非正规部门作为非洲国家就业和经济增长的来源，而且也是下层人士就业的主要场所，各国政府应提高非正规部门的效益，创造良好的环境、建立正规部门和非正规部门间的市场联系和非正规部门与正规部门的逐步融合。同时，应使穷人有权使用银行信贷，以资助他们的小型企业和农业活动（凯姆佩·罗那尔德·霍普，2000）。非洲国家应模仿博茨瓦纳的做法：建立一个国家基金，为有可能产生就业的小型、中型和微型企业提供贷款，通过就业机会的产生，使穷人摆脱贫困和他们所面临的环境问题。非洲各国政府及非政府组织应尽力仿效印度自雇妇女联合会（SEWA）所推出的极富创新的个体保险方案，实行广泛的社会保障捐助计划，向非正规部门的工作者提供他们所需的人身、健康和财产保险（凯姆佩·罗那尔德·霍普，2000）。