政府综合管理能力提升及转变管理方式

非洲各国应学习中国模式，改革自己的行政管理系统，以适应新时代的需要。一方面，起始于1980年代后期横贯非洲的政治改革，利益双方的斗争渐趋明确。中央政府应适当集权，但也应适当分权给地方城市政府，使其“责、权、利”明晰。另一方面，应增强政府的民主性，严厉打击贪污腐败，增加发展的社会公平性，提高政府的城市管理能力。而且，非洲各国领导人应联合起来与工业化世界及其国际机构的代表就援助方案进行谈判。例如，内罗毕人民反对广泛的腐败和错位管理的都市政府，为改变整个现状，这需要一个强大和民主的城市政府，有能力动员资源使城市更加宜人。因此，城市政府应采取有效策略，进行有效的城市管理。地方政府需要立即采纳更为高效、创新和有效管理城市的途径。有关学者和机构提出利用政府的资产来满足这种日益增长的危机（Kironde，1992；Mabogunje，1990；Stren et al，1989；World Bank，1984）。

第一，进一步增强非洲各国的政治文化独立性，弱化西方外部势力的干预，增强国家政治的稳定性，创造良好的政治发展环境。非洲各国往往因为陷入困境而受到西方外部势力的强烈干预，这不但与自身政治系统的弱点有关，还与自己的社会经济有求于人密切相关。同时，非洲各国的文化发展也有类似的问题，例如是否更多地采用本地语言为官方语言，如斯瓦希里语被用作非洲国家的官方语言。

实际上，这导致非洲各国无法进行适合自身发展道路的选择。冷战结束之后，美国式的民主范式被大范围推广，非洲各国采取的“社会主义”或“资本主义”政治制度由非洲国家的社会政治精英所选择，但移植是否成功则在根本上取决于该制度的输出国与输入国之间的政治文化、社会经济发展水平的差异，随着制度移植所带来的直接现实利益，或延续和强化，或放弃而变迁。由此，不仅不同的制度导致了不同的结局，相同的制度也产生了差异，这致使非洲大部分国家的发展总是处于“效法”与“跟进”的外围边缘地位，失去了自身的制度创新能力，而发展路径的大相径庭，也使非洲国家之间缺乏相互的联系与借鉴（崔荻，2009）。非洲各国政治制度的移植无疑会伴随相应的经济制度。非洲国家的经济体制选择和经济政策安排始终受到外来经济理论的主导，即不论是计划经济模式还是资本主义的自由竞争，不论是全盘的国有化还是全盘的私有化，不论是弗兰克的依附论还是凯恩斯的“国家干预”理论，不论是工业化战略还是城市化进程，在“拿来主义”和激进的求变心理支配之下，非洲国家的经济政策大跨度频繁跳跃，实际上反而成为各国经济依附性、边缘化和碎片化的催化剂（崔荻，2009）。例如，在所有黑非洲国家中，科特迪瓦及其首都阿比让被认为是经济上最成功和最繁荣的，几乎控制着国家绝对权力的乌弗埃·博瓦尼总统一直是非洲国家元首的模范，支持保存类似于西方民主的外部制度形式，在一个开放的（法国处于支配地位）竞争型经济中鼓励法国和西方投资，这导致科特迪瓦的经济在过去20年中比任何其他黑非洲国家都增长得快得多。但是，随着经济增长速度越来越慢，科特迪瓦形成了一个富人和穷人、城市和农村两极分化的更加不平等的社会，而又丝毫没有接近具有自我持续能力的增长阶段以及给穷人一些希望（艾丹·索撒尔，1990）。同时，科特迪瓦的发展是以布基纳法索、马里、几内亚和加纳等邻国为代价，因为后三个国家提出的政治纲领、意识形态和结盟关系使西方不快，在很大程度上受到西方的抵制。布基纳法索除了密度较大的人口以外没有多少可以开发的资源，人口中有很多流向科特迪瓦和其他沿海国家去做工。科特迪瓦成为一个资本主义发展的二级中心，自己受法国剥削的同时又剥削布基纳法索。科特迪瓦的相对发达和布基纳法索的相对不发达是互为补充、互为必要条件的。阿比让作为科特迪瓦的首都是这一过程的指挥部。外国移民主要在咖啡、木材和其他种植园做工，但越来越多地涌向阿比让郊区的棚户区。阿比让150万人中有一半出生在国外，干的都是工资最低、最没技术含量的活，于是在本地人和外国人之间出现了某种阶级分化。最先失去工作的是外国人，他们受失业之苦最深，并时刻面临着被突然驱逐的危险（艾丹·索撒尔，1990）。而且，科特迪瓦的经济增长令人印象深刻，但是近年来该国的经济似乎走入了死胡同，从国民收入和主要出口作物不断下跌的价格衡量出债务非常沉重。

在非洲往往如果雨季未能按时到来，那么旱灾和饥饿现象就会接踵而至，于是非洲各国被迫就范，政府摇摇欲坠，为了生存下去就向西方各国乞求运送粮食，要求提供贷款。在这种背景下，如果是文官政府，军人独裁者很可能接手；如果已是军人政权，往往会发生新的政变。这时，如果国际货币基金组织插进来，则会要求政府削减用于食品补贴、卫生、教育和社会性服务的开支，接受不受限制的外国投资，取消对于货币兑换的限制，通过强制性失业来降低通货膨胀，这有利于提高本地权贵的购买力，又通过压低工资使外资企业受惠（艾丹·索撒尔，1990）。曾想走社会主义道路的国家如几内亚、加纳、安哥拉、莫桑比克和坦桑尼亚，就处在一个富有敌意的世界中（西方国家的一贯国策），领土和资源都远不足以实现自给自足，于是为了生存下去被迫改变自己选定的政策。西方世界要求廉价的、没有工会组织的劳工，不受限制地获取自然资源，在意识形态方面要求顺从领导人和代议民主制的政治体制；如果是军人统治，则要表现出良好意愿，即愿意向西方出租军事基地所带来亟须的政府财政收入和外汇（丧失部分主权）。最妙的情况是，压迫性和专制的集团坚定地推行西方国家要求的政策，而西方各国政府的发言人则在大庭广众之下假惺惺或虚张声势地对他们的“霸道”表示痛心，“严厉”要求采取措施来改善就业、卫生、教育、福利状况和民主自由。冷战时期，某些国家在地缘政治和冷战中享有的有利位置使它们享有异乎寻常的讨价还价能力，从而使西方有必要维持这些国家的政府和统治权贵以及他们花天酒地的城市生活，如南非、扎伊尔、埃及、苏丹、突尼斯、摩洛哥、加蓬和塞内加尔等（艾丹·索撒尔，1990），但是苏联崩溃之后，这种好日子就不复存在了。

第二，需要卓有成效地克服依附性的经济体系，尽量克服非洲经济的“边缘化”和“碎片化”（崔荻，2009），提升非洲各国包括城市在全球经济体系中的分工地位。独立后的非洲国家的经济发展实质上是一种依附性发展，它使得非洲在未来几十年里可能在经济全球化进程中日益陷入困境（崔荻，2009）。非洲要想彻底改变目前经济发展的依附性，摆脱经济发展的困境，就必须对其殖民地时期形成的依附性经济结构的弊端有一个全面彻底的认识，以制定相应的经济改革措施（于民，2007）。

近30年来，发达国家凭借其经济、科技和政治优势，主导着经济全球化的潮流。非洲作为一个整体，在保持经济不断增长的同时，不但处于相对的极端落后状态，而且其现代经济的发展实质上是一种依附性发展（曾尊固，等，2003；陆庭恩，2002；刘金源，2002；李继东，1997；于民，2007）。造成非洲经济依附性发展的原因是多方面的，但殖民地时期形成的依附性经济结构是现代非洲经济整体落后和依附性发展的根源（于民，2007）：单一经济作物的依附性生产结构至今仍严重阻碍着非洲的经济发展，单一矿产品的依附性生产结构仍严重制约着非洲经济结构的全面调整，殖民地时期形成的对宗主国的财政依附仍在延续。国际分工只是“中心”与“边缘”分化的平台，非洲各国薄弱的经济能力使它无法与其他的强势经济体竞争，也无力阻止他们的经济侵入，沦为资源被掠夺的对象和产品的倾销市场不可避免（崔荻，2009），这导致非洲融入世界经济体系中的程度越深，它在世界经济体系中的重要性就越小，对处于这一体系核心地位国家的经济依附性也就越强。(www.xing528.com)

农业是非洲经济的重要部门。粮食作物中玉米的种植面积最广，是农村居民的主食；小麦和稻米的产量不能自给，需要大量进口。供出口的经济作物主要有咖啡、可可、花生、棉花和剑麻等。目前，非洲棉花的生产布局与殖民地时期相比，已发生了显著变化，但北部非洲虽仍占主导地位，但已只占全洲产量的53%，东部非洲则下降为10.9%。南部非洲、西部非洲的发展较快，产量分别增长164%与127%，已分别占全洲产量的14.2%与12.8%。一些以往很少种植棉花的国家，如西部非洲的科特迪瓦、塞内加尔和南部非洲的津巴布韦、马达加斯加等都扩大了棉田面积和增加了棉花产量，使皮棉产量超过1万吨的非洲国家从10个增加到20个。因此，实现出口产品的多样化、摆脱对宗主国的经济依赖、控制债务总量等十分必要。同时，非洲经济若想使“边缘化”得以在根本上改变，必须摆脱各国分散作战、独自求生的惯性做法，建立旨在提高内部总体竞争能力的机制，加强内部的资源整合，优化资源配置，减少因竞争产生的内耗，实现优势互补，即非洲各国需付出空前的合作努力，强化区域认同意识，建立新型洲际经济合作；加强政府与企业联动，建立宏观与微观的协调步骤；积极参与国际分工，努力建立新型且多元的经济联系，尤其要加强与“发展型国家”（Developmental States）的经济往来；改革、重组已存在的经济合作组织，建立超越局部利益、种族、宗教、文化排他主义和国家民族主义的非洲联盟的道德、心智、文化和政治基础，并付出空前的合作努力和主权让渡（崔荻，2009）。

第三，非洲各国需要有效推进工业化进程，并扩张正规部门，提供就业岗位，有效支撑城镇化进程。设在突尼斯的非洲开发银行成立于1960年代，其主要任务是通过贷款、投资和技术支持来消除贫困和改善非洲人民的生活。非洲各国应有效地利用这个条件，但毕竟能力有限。1960年代以来，非洲国家全力以赴推行工业化战略，力图以工业化带动经济的全面发展，以工业化推动城市化，该时期城市人口的增长速率一直居世界前列。但是，这个进程在1980年代以后则显著地减缓了。同时，非洲结构调整计划得以实施和农村地区的经济状况得以改善。“结构调整”是非洲国家自独立以来第一次大规模的经济改革运动，该项改革涉及3／4的非洲国家，通过多种政策措施调动农民的生产积极性，促进农业发展（李晶等，2012）。“结构调整计划在农村创造了比城市更高的收入，因此削弱了向城市地区移民的动力”（United Nations，2005）。但是，因为过高的人口增长率导致这项政策的效果日益减退了。

第四，立足于寻找适合各自国情的制度框架和管理体系，切实推动政府管理模式的转变。地方政府面临的挑战包括：①下放地方政府和当地社区可以更有效地参与决策过程；②加强地方政府机构的行政和技术能力以协调服务的交付和操作；③改善城市的金融能力，提供足够的城市服务；④寻求适当的和创新的解决方案，不仅具有成本效益，而且满足当地选民的需要。然而，不管是中央层面还是地方层面，一个有责、有为、有力的政府的首要任务是营造一种允许城市成为经济增长进程中更高效率中心的政策环境，要让城市变得更有序、更宜居、经济更有活力。在很大程度上，冲突是贫困和不均的主要根源，同时贫困也反过来为低水平的管理、高发的冲突和人为灾患创造了条件。冲突造就贫困、破坏自然和社会基础设施，结果之一就是在饱受战乱的国家城市中继续产生更多的贫民窟和难民。因此，非洲各国广泛的去中心化、权力转移、地方管理的试验改革，应注重改革缘由，提升改革对城市管治的内容、结构和质量。在税收与城市空间、城市管理代表权的改革过程中，建立自治政府参与创新的公共事务管理，让非政府组织、社区组织和邻里协会成为城市生活中的重要部分，目的是促进就业机会、使收入分配和资源利用更加公平。去中心化、中小城市的增长以及城乡联系的增强都有助于城市人口的地理扩散。另外，增强安全、提升服务、减少失业、刺激经济发展等城市政策也有助于提高城市人口特别是城市贫困人口的社会福利。需要注意的是，低承载力以及政府设施、机构不能在各个层次充分覆盖整个城市空间的现状，给地方民兵自治和非正规的管理留下了很多空隙，如他们冒充政府征税和维持治安。

非洲各地区政府提出了下列方式来应对城市发展的挑战（Turok et al，2009）：①对城市化不采取任何干预措施；②当城市化出现危机时做少量干预；③促进农村地区发展以减少城市人口迁移；④制定完善的小城镇发展政策，并认真反思城市的稳定、健康以及提供服务和解决环境问题的弹性经济增长中心与快速城市化之间的关系（Martine，2008）。例如，加纳首次在全国实行城市发展计划（NUP），该计划的最终目的是建设高效和可持续发展的城市中心，具体通过12个目标实现（Ian et al，2013）：平衡城市人口增长、整合城市中心的层次结构、规划和管理城市扩张、确保城市经济发展、改善城市环境质量、改善城市基础设施和服务质量、提供足够的保障性住房、确保城市安全、加强城市管理、改善城市气候环境、加强对城市和农村发展的研究、加强城市发展融资。加纳国家城市发展计划是于2013年3月28日由加纳内阁批准、国家总统约翰·马哈马（John Mahama）签发实施的，这一政策将指导加纳的城市化发展（Ian et al，2013）。