非洲城市发展：空间结构失调

由于人口的“过度膨胀”、经济能力非常有限和分配不均，非洲各大城市总体上出现了城市基础设施供给的严重不足以及空间分布的不平等；正规部门就业岗位的严重不足与非正规部门的无序扩张，这导致城市空间功能的日益混乱；由于乡村人口的过度涌入，城市根本无法“消化”，导致城市社会空间的强烈分化，人口分布的密度差距甚大，棚户区和贫民窟蔓延，一方面导致了住房日益短缺，另一方面引致了工作与居住地之间的严重不匹配，加重了城市交通问题，因为穷人根本无法自由选择居住地。

失业与贫困是非洲城市的两大难题。高贫困率已经成为当今非洲大陆在发展过程中面临的首要挑战。城市贫困问题有着更广泛的含义，它意味着对穷人持续地进行剥夺，丢给他们脏乱的生活环境，如落后的卫生条件、空气污染、犯罪和暴力。过度城市化和政府无力解决新迁入人口的住房问题，这导致非洲多数城市的住房短缺，致使城市住房、教育方面都出现恶化。约翰内斯堡大都市区有800万人，是撒哈拉以南非洲最大的城市中心之一，人口来源主要是移民，尤其是来自南部非洲发展共同体国家。据估计约有100万人是来自其他非洲国家和欧洲的非法城市移民，另有100万人来自南非之外，也非法的居住在城市中（西塞·吉布地，2008）。非洲开发银行在莫桑比克首都马普托发表的一份报告中称“城市人口的急剧膨胀将给城市的基础设施、卫生服务和食品供应等带来巨大压力”，当前在非洲城市中大约有2.5亿人，约60%的非洲城市人口的生活条件很不稳定。2005年东部非洲国家生活在贫民窟中的城市人口为50%以上（图5-1）。按照目前的趋势，预计到2020年非洲将有约3.5亿人生活在城市贫民窟中。按照联合国人居署对贫民窟的界定，亚的斯亚贝巴69%的城市家庭生活在贫民窟，达累斯萨拉姆为65%。尽管内罗毕的贫民窟人口已少于50%，但内罗毕贫民窟的集中程度仍为整个非洲大陆的最高水平（United Nations，2008）。南部非洲的住房危机严重，如在罗安达，平均每套住房里生活着12—15人，平均每间住房居住着3人；在利隆瓦，平均每套住房里的居住人口也多达14人（United Nations，2008）。1990年代末期，津巴布韦每年仅建造18000套住房，而城市中的实际住房需求量为84000套，同期津巴布韦的城市人口年均增长高达2.92%（李晶等，2012）。

图5-1　2005年东部非洲城市贫民窟人口状态

2005年，非洲的失业率保持在10%，南部非洲达到31.6%，东部非洲为11%，中部非洲为9.4%，北部非洲为10.4%，西部非洲最低为6.7%（United Nations，2008）。严峻的城市就业形势，使非正规经济成为非洲城市劳动力生存的主要渠道（李晶等，2012）。但是，非正规经济部门往往规模小、技能含量低、收入也低。在北部非洲，低技能、非正规经济部门的产值占该区国民生产总值的27%；北部非洲最大的港口亚历山大港，17400家工厂中仅有18%的工厂拥有10人以上的雇工；1996年喀土穆74%的劳动力受雇于非正规经济部门（United Nations，2008）；博茨瓦纳首都哈博罗内的非正规部门职业占总职业的45%，刚果（金）的金沙萨和贝宁的科托努都为80%，马拉维的利隆圭为51%，喀麦隆的杜阿拉为66%（Hope，1997；Hope et al，1999）。非正规部门就业人数占非洲总就业人数的60%以上，1980—1985年75%的非洲外来劳动力从事的都是非正规部门岗位，据估计，到2020年95%的非洲人将从事非正规部门岗位（Hope，1997）。非正规经济短期内给穷人提供了一条生路，对乡村移民也颇有吸引力，但因为打工者的收入低，大多只能居住于棚户区，这其实导致了非正规经济部门和棚户区的快速蔓延，给城市管理和城市空间组织带来了诸多问题，如城市贫民窟问题成为非洲城市的顽疾。

因为人口集聚过快，城市基础设施滞后于城市人口增长。基础设施建设一般是伴随着工业化的进程而发展和完善，对于广大非洲国家尤其是撒哈拉以南的非洲国家而言，从来没有完成过工业化，所以其基础设施仍然十分落后。据非洲联盟统计，交通运输成本占非洲内陆国家总生产成本的20%—40%，远高于发达国家的平均水平（10%）（张忠祥，2011）。实际上，许多非洲国家的基础设施是殖民时代遗留下来的，随着时间的推移，许多已损毁，难以使用。有的非洲国家因为长期的战乱，仅有的基础设施遭到极大的破坏，而且资金短缺导致城市无法建设新的城市基础设施，如当前非洲国家基础设施建设的资金缺口每年至少达250亿美元（张忠祥，2011）。这样，非洲城市的基本服务严重短缺。除了少数经济状况比较好的国家以外，绝大多少非洲国家严重依赖外援，自己无力进行城市基本服务的建设和投入，基本服务只能维持在非常低的水平。据统计，1／4的非洲城市居民用不上电，超过一半的非洲城市居民用不上自来水（张忠祥，2011）；伊巴丹只有3%的城市居民用自来水，拉各斯只有9%的城市居民享受市政服务（United Nations，2005）。2003年12月初，在喀麦隆首都雅温得举行的第三届非洲城市峰会上，联合国人居署负责人安娜·蒂贝朱卡指出，非洲目前有3／4的城市人口居住在缺乏清洁用水、没有适当卫生条件和基本服务的贫民窟。

交通基础设施建设严重不足，以及大多数城市人口的工作与居住之间的不匹配，这导致一些城市的交通问题日益严重。如雅温得就被称为疯狂混乱的“七丘之城”（七个山头一座城）。这座丘陵山城今天已发展为占地256km2、人口1000多万人的喀麦隆第二大城市。从山顶俯视全城，依山而建的各色房屋层次分明地掩映在绿树丛中，显得宁静、安详，但这里每天都在上演疯狂、混乱的交通“闹剧”：公交车相当缺乏，而“蝗（黄）虫”般的出租车在大街上横冲直撞。城市不断扩大，人和车不断增多，道路显得狭窄崎岖，号称“非洲第三大杀手”的交通事故在这里成了家常便饭。据官方统计的数据，1998年，喀麦隆全国发生恶性交通事故652起，831人丧生；到2001年，发展到765起，死亡人数近2000人。(www.xing528.com)

约翰内斯堡的难题源于收入不平等，长期基于种族的经济和社会的分化，如城市需要维持既有的集中在白人区域的基础设施，并同时在没有优势的、需要提升的黑人区域投资基础设施。当经济的年增长率低于1%时，失业预计将超过30%。1980年以来，这样低的经济年增长率同时伴随着高的人口增长率。1970—1991年，人口的年增长率是1.7%，然而就业率却在1.3%以下。这意味着失业率主要源于人口增长因素。因为就业率低于人口增长率，新增的劳动力无法找到工作，尤其是年轻人（西塞·吉布地，2008）。

尼日利亚的核心城市之一——拉各斯市，为几内亚湾的港口城市，1950年只是一个29万人的小城市，1970年人口达到了140万人，1980年为260万人，1990年为480万人，1995年为640万人，2007年为740万人（United Nations，2010），2014年超过了1000万。拉各斯以前是一个奴隶交易中心，现为尼日利亚的国家工商业中心，1960年尼日利亚独立后为国家首都，但在1991年被阿布贾（Abuja）代替。移民（乡—城）促使城市快速增长（60%—75%）（西塞·吉布地，2008）。拉各斯的最大特征是地理区位，都市区包括一群小岛、溪流和一个潟湖（Lagoon），以及城市外向发展只能朝向北边。一个空间不连续城市（Disjointed City）杂乱无章的发展影响了交通、通讯、住房、水、管道和能源等设施。虽然拉各斯多数的就业区位位于南部边缘（Fringe），多数居住区却分布在北边。近几年来，仅有两条干道连接居住区和工作区（Employment Areas），这导致城市极度的交通拥堵（西塞·吉布地，2008）。当时，希望首都的搬迁能缓解交通压力，但效果并不显著。在过去的50年，过度的移民和居民的内在快速增长早已导致城市超出了可持续发展的能力。过度的移民和居民的内在快速增长所引致的严重的失业和地下就业被错位管理，腐败、反向的经济政策影响更加严重。失业是都市区最大的挑战，很难对失业率进行一个准确的估计。尼日利亚最早的失业信息是1963年的统计信息，城市中心的失业率大约有3%。1966—1967年劳动力的抽样调查结果是城市区域有高达8%的失业率。1974年尼日利亚国家人力资源部所记录的拉各斯都市区的失业率为7.2%，拉各斯当局在1976年公布的数据同样为7.6%。大约70%的失业人口集中在15—29岁年龄段。拉各斯的多数失业者（50%—75%）在非正规经济部门工作。贫困、失业和广泛的收入差距导致日益增加的犯罪和不安全（西塞·吉布地，2008）。

图5-2　尼日利亚拉各斯（Lagos）的空间组织

拉各斯的基础设施非常差，这源于日益增长的人口与城市较弱的资源不匹配。拉各斯的电力供应严重不足，大约一半的居民无法获得纯净饮水，没有污水管道网络，许多个体和工厂自供水电。基础设施的恶劣供给导致城市缺乏工作机会和投资。拉各斯也受到住房短缺的困扰，这导致无家可归者居高不下和日益增加。拉各斯没有城市尺度的都市政府，都市区现有18个地方政府，这导致交通、废弃物管理、教育和卫生服务的供给不仅混乱，而且困难和高成本化（图5-2）。因此，一个关键问题是财政拨款难题，因为地方政府按月从中央获取拨款。地方政府最为重要的收入来源是财产税或租赁税，但这难以依靠或者收取，因为没有可靠的官员、土地登记员或者建筑登记员。地方管理改革的首要任务就是解决这些问题。为了有效地解决数不清的基础设施和服务供给的相关问题，拉各斯需要一个都市尺度的都市政府，有能力解决发展控制、城市更新、城市规划、城市管理以及道路维修问题。但是，这要求在国家层面上开展基础立法的行动（西塞·吉布地，2008）。

非洲面临城市发展问题，由于基础设施落后，在解决贫困问题的基本能力方面长期不发达。以下数据显示了非洲城市落后于世界其他地区的程度（联合国人居署，2001）：只有11.6%的非洲城市家庭拥有连通的电话，与之相比，工业化国家平均为89%；只有42.6%的非洲城市居民能用上电，而拉丁美洲和加勒比海地区平均为92.6%；只有12.7%的非洲城市家庭与排污系统相连，只有38%与供水系统相连，而工业化国家的同类数据分别为87.8%和99.4%；非洲当地政府每年的人均财政收入为15美元，而在亚太地区为248美元。