内阁制下阁臣有票拟权，因而使臣工多少有一点影响皇帝决策的权力，清初又有议政王大臣会议，也分散一部分皇权。康熙帝致力于强化君权，设置南书房，使用职位低的文人协助议政，又用极少数人写告密文书的奏折，加强了对下情的了解。雍正帝比乃父跨进了一大步，使奏折成为通行的官文书，一切比较重大的事情，官员都要先通过奏折请示皇帝，而这种奏折并不经过内阁所属的通政司转呈，皇帝的朱批纯系御制，不需要同内阁大臣商讨，这样奏折文书完全由皇帝亲自处理，将内阁抛在一边，实即部分地剥夺了内阁的票拟权。当时内阁中书叶凤毛说：“国朝拟旨有定例，内外大臣言官奏折，则直达御前；天子亲笔批答，阁臣不得与闻。”[44]《四库全书总目》亦云：“自增用奏折以后，皆高居紫极，亲御丹毫，在廷之臣，一词莫赞，即《朱批谕旨》是也。”[45]雍正中期又设立作为撰述转达机构的军机处，代行内阁部分职权，于是乎“庶务事皆朝廷总之”。内阁职能削弱的同时，封疆大吏的职权亦有所下降，稍微大一点的地方事务，都要上奏折请示，秉承皇帝旨意办理，他们真是成了皇帝的臂膀，完全由中枢神经来支配，使中央与地方真正融为一体，在皇帝直接治理下行使国家机构的职能。乾嘉时代学者章学诚阅读《朱批谕旨》后发表感想说：“彼时以督抚之威严，至不能弹一执法县令、詈忤之吏，但使操持可信，大吏虽欲挤之死，而皇览能烛其微。愚尝读《朱批谕旨》，而叹当时清节孤直之臣遭逢如此，虽使感激杀身，亦不足为报也。”[46]赞扬政令操在明君之手。奏折制度不仅强化了皇权，还为君主行使权力提供了必要的条件，即把握吏治民情，为正确制定政策、任用官吏，提供了可供参考的意见和较为可靠的资料根据。
归纳上文之意：朱批奏折制度有其正负两方面的政治功能。在雍正朝，利用它研讨政策，从而成为新政出台的一种工具。因为奏折内容是在君臣间秘密磋商，交换意见方便，就臣子来讲，提的建议是私下进行的，即使错误的，也不承担什么责任，没有沽名钓誉之嫌，不像题本，即所谓露章，议论内容如果有错误，会受到谴责，即使正确的，也可能遭到心术不正的同僚曲意反对而流产，所以密折言事，是制定政策方针的一种有效的方法，对于雍正帝革新政策的制定，无疑起到积极的作用；雍正帝还利用它开展秘密调查，又使它成为臣下的一种告密手段，制造非正常的政治气氛，固然对维护他的政权、推行其新政，在客观上不无价值，但是迹近特务统治，有类于败政。雍正帝实行改革政治应予充分肯定，采取告密手段控制官僚队伍，表现出他的政权的暴戾性。由此可见，许多政治家不遵守正常的政治游戏规则，只要于己有利，什么手段都可以使用出来，雍正帝就是这样的君主。(www.xing528.com)
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