西南地区泥石流灾害损失测度及救灾管理成果

结合上述巨灾救助补偿过程中政府、市场参与的力度，巨灾补偿模式可以划分为三种：市场主导型模式、政府主导型模式和政府与市场协作模式。

（1）市场主导型模式

所谓市场主导型模式，就是完全依靠市场产品服务交易来进行保险风险的转移和补偿，最典型的做法就是通过巨灾保险的交易实现巨灾风险从风险承担体到保险公司的转移。在市场主导型的模式中，政府不对巨灾保险提供任何强制性的规定，不进行经营管理，不承担任何保险方面的责任也不提供再保险方面的支持。简而言之，就是完全依靠市场这只“看不见的手”来完成巨灾损失的分摊与补偿。在现实中，主要由商业保险公司作为保障主体，依靠精算结果制定费率和免赔，并凭借再保险市场和资本市场进行风险转移和分散。在国际上，市场主导模式运用最成功的案例就是德国的巨灾保险和英国的洪水保险。德国政府之所以能够把巨灾保险转移给市场来分摊，主要得益于其发达的保险与再保险体系和拥有众多实力雄厚的保险机构。英国的洪水保险中，政府不参与承担，保险公司和被保险人之间采取自愿成交的方式建立保险契约，然后保险公司通过发达的再保险市场分摊洪水风险。

由市场来提供巨灾风险补偿，一方面可以分担政府救灾的责任，减轻财政负担；另一方面可以充分利用商业保险公司的营销网络和专业技术优势，在保费的制定、保单的销售以及客户的服务方面提供优质高效的保险服务，避免了政府救助带来的低效和救灾资源的浪费。

但是，单纯由市场来提供巨灾风险补偿也存在诸多问题。首先，从德国和英国的实践可以看出，完全由市场进行巨灾损失补偿需要完善的保险和再保险体系作为依托，这对于大多数发展中国家而言是不切实际的。因此，市场主导型模式目前只能在少数拥有完善市场机制和保险再保险体系的发达国家运作；其次，由于保险公司是一个以利润最大化为目标的商业主体，在保费厘定方面，出于收益以及控制风险方面的考虑，会倾向于设定一个较高的保费，使得潜在投保客户的积极性受到抑制，间接降低了巨灾损失补偿的覆盖面；再次，由于巨灾频率低、损失大的特点，使得巨灾保险费率的厘定异常困难，出于“模糊厌恶”的考虑，保险公司会怠于参与巨灾保险市场，产生了所谓的巨灾风险“不可保”问题，从而造成巨灾保险供给不足，灾民因灾损失得不到有效补偿[5]。

（2）政府主导模式

政府主导模式是政府利用税收等方式筹集资金，采取强制或半强制手段来对巨灾损失进行补偿。在政府主导模式下，政府一方面可以通过立法或者费率补贴的方式，让居民购买巨灾保险；另一方面，政府可以通过其强大的行政手段，号召本国其他未受灾地区对受灾地区进行援助，从而对受灾地区居民损失进行补偿。在这方面，美国的实践是一个典型案例。美国联邦政府一方面通过联邦法律，强制灾害高风险区域的居民购买巨灾保险；另一方面，作为保险人，联邦政府承担所有的巨灾保险风险和赔偿责任，保险公司只是作为巨灾保险的销售代理人，协助政府销售保单、理赔和垫付赔款，同时在联邦政府的支持和协调下，将巨灾保险与资本市场相结合，通过发行与巨灾相关的金融衍生品来为巨灾保险融资，以解决巨灾发生时偿付能力不足的问题。(www.xing528.com)

政府主导模式对于灾害救助补偿具有许多优点。首先，政府作为巨灾损失赔付供给者，既可以直接动用财政来为受灾居民提供补偿，又可以在全国范围内通过立法和补贴相结合的方式强制推行巨灾保险，其保障力度是市场模式所无法比拟的；其次，政府的介入可以有效解决市场模式所面临的“巨灾风险不可保”问题，在政府的支持和协调下，巨灾风险可以在资本市场得以分摊。但是，该方法也存在诸多不足。首先，政府过多进行补贴，会增加财政压力；其次，完全由政府进行灾后补偿会产生救援物资利用效率低下的问题。例如，汶川地震期间，曾被曝光出救灾物资被挪用、错发事件，造成了严重的不良影响；最后，政府过多参与灾后救助，会使灾民产生依赖，从而忽略灾害自救的能动性和自身防灾减灾能力的提升，即产生所谓的“撒玛利亚人困境[3]”，不利于灾区防灾减灾能力的提升。

（3）政府与市场协作模式

政府与市场协作模式，即灾害损失补偿由政府和市场共同参与协作完成。最典型的做法是商业保险公司依照经营商业保险的原则对巨灾保险进行市场化运作，政府不参与保单的承保和销售工作，只作为巨灾保险机制的引导者和协作者，通过立法对巨灾保险进行规范，并向商业保险公司提供一定的政策资金支持和制度保障，并作为巨灾风险的最后承担者进行赔付垫底。全球范围内，新西兰、日本等国多采用该模式。新西兰家庭财产地震保险制度被誉为全球现行运作最成功的案例之一，具体特点可总结为“立法强制、基金运作、多渠道风险分散、政府管理与市场行为相结合”，以强制地震保险为主，自愿地震保险作为补充，在赔付过程中，商业保险、再保险公司承担有限责任，政府承担商业保险、再保险赔付之外的无限清偿责任。日本则是由政府出台有关法律，并组建一个由保险、再保险公司和政府组成的地震再保险体系。其中，保险、再保险公司根据合同对地震损失进行补偿，政府则起到托底作用，对超出保险公司和再保险公司补偿能力以外的损失进行补偿。同时，日本政府还设立了地震关联的巨灾基金，利用国际资本市场来分散地震风险。

政府与市场协作模式的优点在于政府和商业保险公司可以充分发挥各自的比较优势，相互协作，共同建立并保障巨灾保险市场的有效运行，使巨灾损失得以充分补偿，对于保险体系不完善的发展中国家，具有不可比拟的优势。一是商业保险公司可以利用其完善的销售网络和技术方面的优势，制定一个符合市场规律的保费定价机制，在灾害发生后，尽快组织有关人员到受灾地区进行定损、理赔，提高了灾害救助效率；同时，保险公司可以在保险协议中加入有关限制条款，并对投保人进行防灾减灾培训，从而提高投保人的防灾减灾意识，间接降低投保人的灾害损失。二是政府可以发挥其强大的财政优势和行政强制力，为商业保险提供政策支持与财政补贴，发挥“兜底作用”，从而消除商业保险公司的后顾之忧，增加巨灾保险的供给，并依靠法律等行政手段有力推进灾害保险体系的建设。尤其是在我国，政府还能发挥其强有力的号召力，保障全国救灾资源向受灾地区调度，达到“一方有难，八方支援”的效果，从而有效弥补商业保险的不足。

作为一个自然灾害频发的发展中国家，我国巨灾种类繁多，各灾种损失也相当大，但由于经济能力、经营保险的技术能力的限制和消费者的保险意识薄弱等问题的存在，完全由市场主导的巨灾损失补偿模式在我国能发挥的作用被极大削弱。另外，如果灾害救助完全由政府主导，则会给政府财政造成严重的负担，还有可能造成救灾资源配置效率低下等问题，使得受灾居民得不到有效补偿，对没受灾居民则补偿过度。因此，在我国采取政府和市场相结合的模式才能构建更加高效的巨灾损失补偿体系。习近平总书记于2016年在河北唐山市考察讲话中指出：“要总结经验，进一步增强忧患意识、责任意识，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。”显然，要实现这一目标，需要政府和保险公司的紧密配合，各自发挥其比较优势，携手并进，通力协作，从而共同构建一个涵盖灾前预警、灾中救助、灾后重建的综合防灾减灾体系，以保障人民群众生命财产安全，经济协调稳定增长，社会长治久安和国家繁荣昌盛。