西南地区泥石流灾害：谁来承担损失和救灾管理?

在以前，灾害发生后，主要以灾民自救、政府赈灾和社会民间捐赠等方式进行救灾救助，这就意味着灾民、政府和社会大众都在承担灾害风险带来的损失，或者说在为灾害风险损失买单。当前，国际和国内的实践经验表明，除了以上三种救助方式外，市场也能参与到灾害救援当中，成为灾害救助的第四种机制。对于受灾群众而言，如果没有相应的补偿机制，灾害损失将由灾民自己买单，也就是自我补偿。但随着社会的进步，灾民将不再是灾害损失的唯一承担者。灾难发生后，灾民的自我补偿比例也逐渐降低。

政府补偿是指政府通过财政拨款等渠道对灾民进行生活救济并协助灾后重建，反映了政府对灾害补偿的财政规模及运用途径，体现着政府灾后补偿的责任和义务。以5·12汶川地震为例，截至2011年4月，中国政府共投入恢复重建资金10205亿元人民币，中央财政安排灾后恢复重建基金3026亿元，为受灾民众在维持生活和恢复生产经营上提供了重要保障。

市场救助是指完全依靠市场产品服务交易来进行保险风险的转移和损失补偿的救助方法，最典型的做法就是商业保险补偿。商业保险补偿是保险公司按照自愿成交、等价交换的原则开展的灾害保险业务，通过保险手段组织灾害保险基金，当合同约定事故发生后，对受损的保险客户进行经济补偿。这种补偿方式是当前发达国家主要采用的补偿方式，但在我国，灾害保险仍旧处于探索阶段，这种救助机制的广度和深度需大幅提升。图 1-3和图 1-4显示，我国商业保险赔付在自然灾害救助中的占比较小，远低于世界平均水平。

图1-3　2000—2019年我国主要自然灾害损失统计图

数据来源：Swiss Re-Sigma Research(www.xing528.com)

图1-4　2000—2019年世界自然灾害损失统计图

数据来源：Swiss Re-Sigma Research

社会捐助是指灾害发生后，社会各界出于人道主义，自愿对灾区或灾民给予无偿的款物帮助。从现实上看，社会捐助既有政府组织的，也有民间慈善团体组织的，还有企业、家庭和个人自发组织的。当有大灾难发生时，社会捐助的力度较大，平时力度较小。例如，2008年南方雪灾，截至2008年2月29日，社会各界捐款物总额达到了22.75亿元；5·12汶川地震，截至2011年4月，共收到社会捐赠资金和物资797亿元，接受特殊党费93亿元。

自我补偿是指灾民通过自身的储蓄以及亲属的援助来达到灾害损失补偿的目的。虽然从客观上看，自我补偿也是进行灾害损失补偿的路径，但是由于自我补偿是一种个人行为而非社会行为，其补偿力度极为有限，因此从长远来看，灾民自我补偿需要被其他补偿方式所替代。例如，灾民通过参保灾害保险的方式，实现个人补偿行为向社会补偿行为的转化。

从世界范围上看，发达国家的巨灾损失主要是通过商业保险即市场来转嫁，政府仅仅承担应急救助责任。然而，包括中国在内的发展中国家由于市场机制的不完善，政府补偿和社会捐助以及灾民的自我补偿在巨灾损失补偿中占据主要地位。随着我国巨灾保险市场的不断完善，未来商业保险补偿的占比会越来越大。