昆明设市和马鉁立制：昆明史话

云南辛亥起义后，建立新型的云南军政府，曾实行一系列改革，至于地方行政，暂时沿袭府、厅、州、县名称，以维持现状。不过对府、县同城者，则裁县而由府兼摄县事。1913年全国统一，一律裁府改县，于是云南府在1913年被裁而保留昆明县，由云南省政府直接管辖。又根据《城、乡、镇地方自治章程》关于城区以外之市镇、村庄等地方，人口不满5万者为乡，5万以上者为镇的规定，人口稠密的云南省府城区建制上仍属昆明县，但划归省会警察厅管辖。这种省直管县的行政体制，是从县以上高度集权，县以下基本自治的传统体制下直接过渡来的。1919年唐继尧实行民治，颁行了《村、市民自治条例》，实际上沿用的仍是“皇权不下县”的基层治理模式。这种模式与城市化和工业化的要求不适应，城市化和工业化都要求有大量的基础设施，要求迅速扩大用地规模和其他公共资源，要求开放的市场和有序的市场监管。这些都是传统治理体制无法提供的，而省直管县，有碍于省级政府宏观管理职能的行使，因而设立具有现代城市管理功能的政府，统管城市的建设发展就成为必然。

唐继尧实行民治时，将省会警察厅管辖的昆明县划出来，设云南市政公所于翠湖之湖心亭，并准备筹办昆明设市。唐在日本留学时曾留意过日本的城市管理体制，认为可以作为昆明设市的样板，他曾派李宗黄到日本考察如何设市。李宗黄从日本回来，即颁行了《云南市政公所办事细则》。公所下设总务、工程交通、实业风化，保健教恤4科。在市公所下设置各区的行政区划，实行市政、警务分离。提出了《云南市政初期计划》，涉及包括发展市营、私营的修路、教育、建筑、社会改造等十大项目。从解决“电灯不明、道路不平、自来水不清”三大弊政着手，推行新政，整顿市场、打击奸商、平抑物价、改善交通、修建市内外公园和公众娱乐设施，拓展义务教育等措施。云南市政公所刚取得一些成绩，却因顾品珍的倒唐和唐继尧的流落香港而被迫终止，云南市政公所被裁撤，设市搁置。直到1922年唐继尧二次回滇，于同年8月恢复市政公所，划定省会区域，以城内外不属城郊区乡者，脱离昆明县而改属市政公所管辖。

成立昆明市政公所的同时，颁布了《云南昆明市政公所暂行条例》，条例规定，昆明市政公所管辖区域，以云南省会为限，但应事势之必要，得呈请省政府特许扩张。市政公所设督办1人，会办1—2人，下设总务、工程、公用、警务、卫生、劝业、教育、社会8课。李宗黄为首任督办。

1925年，唐继尧派马鉁为昆明市政公所会办，后继任督办。1928年，龙云掌握省政府后，根据国民政府颁布的《特别市组织法》和《普通市组织法》规定，批准改昆明市政公所为昆明市（属普通市）。8月1日，昆明市政公所正式改名为昆明市政府，原督办马鉁就任昆明市第一任市长。

昆明市政府受省政府各厅厅长之监督指挥，市长为荐任制，下设五局二处，即经济、公益、建设、公安、教育五局，秘书、督察二处（机构后有变化）。其市区仍以原省会警察区域为范围，总面积为7.96平方公里。

1930年7月，国民政府颁布《修正市组织法》，规定人口在20万以上，营业税、牌照税、土地税每年合计占该收入的1/2以上者为设市的必要条件。而这时的昆明仅16万人口，营业税、牌照税、土地税皆未举办，为此经省政府同意，昆明市属各局一律改为科，不得对外，只对市长负责。局改科后，昆明市政府设8个科，科长由市长任命，副科长以下官员皆面向社会公开招考聘用。在市政府最初的8位科长中，竟有7位是留日、留法的毕业生。

1934年，昆明市区扩大，人口已超过20万，营业税、牌照税、土地税已达73万余元，而1933年度全市收入总额为139万余元，已超过一半，遂报经内政部转行政院，正式批准为市，并颁给“昆明市政府印”“昆明市参议会印”铜质印信两颗。这时，昆明市的四至之界限为：东至席子营、苏家庄；东南至菊花村；南至佴家湾、刘家地；西至六合村、荣家营；西南至白泥坡；北至林家凹、大马房；东北至小厂；西北至王家坝。这样，成立于1928年8月的昆明市，此时才正式办妥一切合法手续。到1939年11月，云南省政府正式批准昆明市为云南省直辖市。直到新中国成立以前，昆明市的行政区划和管辖范围变化不大。(www.xing528.com)

尽管建市之初，由于受到各种条件的限制，变化有限，但是，在龙云建设“新云南”思想的指导下，昆明市是全省重点建设的地区。马鉁首任市长后，市政建设即提上了日程，如商业较为兴旺的南城一带，先拆了丽正门和月城，旧址改为近日公园；筑成环行马路，近日公园居中央；茶花作为市花。由于昆明市政建设的发展，使昆明成为这一时期引人注目的城市。

马鉁（1886-1963），字少坡，云南洱源人，1909年考入云南陆军讲武堂，录在丙班，与朱德、范石生等为同学。毕业后任新军见习排长，参加过重九起义和护国战争。1920年赴日本陆军青山支队见习。1922年在唐继尧回滇后任第五军少将参谋长。1925年改任昆明市会办。1928年8月1日昆明市政府成立，马鉁由市政公所督办转任市长。

马鉁任市长时昆明约有18万人口，但财政拮据，经费困难。马鉁以民生为重，提出从容建设市政的原则，优先济困和发展教育。遇有灾年，农业受损，市政府都即时发起筹办粥厂，每天组织专人买米煮粥，廉价或无偿向灾民提供。同时组织市民募损赈灾，帮助难民渡过灾荒。在教育经费严重压缩的情况下，马鉁仍在力所能及的范围内，筹措经费兴办学校。先后新办了羊神庙小学（今书林二小）、民国小学、粤侨公学等，扩大了招生能力。为保证学校的教学环境，还对一些学校附近的集市、戏园、茶楼进行整顿，限时放行，限制噪音等。

马鉁在任时为繁荣昆明的文化生活做了一些开创性工作，在广泛征求各界人士意见后，决定推出茶花为昆明市花。此后每适茶花开放之际，全城市民都会举行各种赏花活动，成为一时之盛。马鉁对城市的文化建设也很重视，对市场上销售淫秽书画，陈列残疾儿童以牟利等行为，专门组织了打击和清理；对剧院里上演的剧目也进行审查和清理，禁演了一批淫秽剧目。

在社会治安方面，马鉁兼任宪兵司令，其任职之初即提出对滋扰社会治安的人犯也以感化教育为主，尽量避免死刑的方针。在任年余，惩戒教化并用，省城治安好转，深得市民好评。