中国是全球第二大资本输出与资本输入的双向投资大国，虽然我国吸引外资的起步较晚，但是在短短四十多年的改革开放历程中，实现了跨越性的发展，外资在中国的投资形式也从开始时的绿地投资为主过渡到绿地投资与并购共同发展的阶段。中国旺盛的消费需求，法治化、国际化、便利化的营商环境，及中国企业的日益成熟成为了外资并购重要动因。随着外资并购不断地增加，尤其是凯雷并购徐工案发生后，加速了我国国家安全审查制度的立法。
2003年由原对外贸易经济合作部等四部委联合发布了《外商投资者并购境内企业暂行规定》，首次提出了“国家经济安全”的概念。2006年由商务部等六部委联合发布了《关于外国投资者并购境内企业的规定》，规定了国家经济安全审查[8]，2009年商务部又对此规定进行了修订。同年凯雷并购徐工案发生后，2007年中国通过了《反垄断法》，第三十一条[9]明确规定了外资并购境内企业或者以其他方式参与经营者集中涉及国家安全的，除了要进行反垄断审查外还要进行国家安全审查。《反垄断法》是我国首次在法律层面明确了国家安全审查制度。2011年出台的《国务院办公厅关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》（国办发〔2011〕6号）具有里程碑式的意义，对安全审查的实体内容和程序内容进行了规定，成为安全审查制度的重要法律文件。2011年出台的《商务部实施外国投资者并购境内企业安全审查制度的规定》（2011年第53号），是根据《国务院办公厅关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》以及外商投资相关法律法规，在对《商务部实施外国投资者并购境内企业安全审查制度有关事项的暂行规定》进行修改、完善的基础上形成的，在《国务院办公厅关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》的基础上对于外资并购境内企业的安全审查程序及审查机构的权力划分做了进一步的细化。
2015年通过的《中华人民共和国国家安全法》，是为了适应我国国家安全面临的新形势、新任务，以习近平同志为总书记的党中央提出了总体国家安全观，强调全面维护各领域国家安全，加强国家安全工作和国家安全的立法，为构建和完善国家安全法律制度体系提供了完整的框架。该法首次以法律的形式为国家安全进行了定义，国家经济安全也首次明确地被提出并纳入了国家安全的范畴，为国家安全审查奠定了坚实的基础。2020年正式实施的《中华人民共和国外商投资法》及《中华人民共和国外商投资法实施条例》，再次明确了“国家建立外商投资安全审查制度，对影响或者可能影响国家安全的外商投资进行安全审查。依法作出的安全审查决定为最终决定。”对外资并购国家安全审查的地位与性质在法律层面予以确认。
2020年12月19日，国家发展改革委、商务部发布《外商投资安全审查办法》（以下简称《安审办法》）并于2021年1月18日起施行。《安审办法》以《外商投资法》《国家安全法》为主要法律依据，践行总体国家安全观和新发展理念，基于我国国家安全新形势新特点，参考近年来主要国家外商投资安全审查制度的新变化，吸收借鉴有益的制度成果，形成既适合我国国情又符合国际惯例的安全审查制度。我国建立的与准入前国民待遇加负面清单管理制度相适应的外商投资安全审查制度，坚持统筹发展和安全，坚持开放和安全并重，把握好积极促进外商投资和维护国家安全的关系，推动扩大开放与风险防控协同共进，有效管控影响或者可能影响国家安全的外商投资，坚决筑牢国家安全屏障、防范化解国家安全风险，同时增强针对性，避免安全审查泛化，为更高水平对外开放保驾护航，助力构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。
《安审办法》规定了适用审查的外商投资类型、审查机构、审查范围、审查程序、审查决定监督执行和违规处理等，进一步提高了审查工作的规范性、精准性和透明度，尽可能减少对外商投资活动的影响，保护外商投资积极性和合法权益。
（一）外商投资安全审查的机构
我国建立外商投资安全审查工作机制（以下简称工作机制），负责组织、协调、指导外商投资安全审查工作。工作机制办公室设在国家发展改革委，由国家发展改革委、商务部牵头，承担外商投资安全审查的日常工作。根据国家发展改革委2019年第4号公告，外商投资安全审查申报由国家发展改革委政务服务大厅接收。
（二）外商投资安全审查的范围
外商投资安全审查范围为：投资军工、军工配套等关系国防安全的领域，以及在军事设施和军工设施周边地域投资；投资关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重大装备制造、重要基础设施、重要运输服务、重要文化产品与服务、重要信息技术和互联网产品与服务、重要金融服务、关键技术以及其他重要领域，并取得所投资企业的实际控制权。
（三）外商投资安全审查中的“投资”与“实际控制”
“投资”和“实际控制”是外商投资安全审查中重要的概念，尤其对明确交易是否属于外商投资安全审查的范围起着至关重要的作用。根据《安审办法》的规定，外商投资是指外国投资者直接或者间接在中华人民共和国境内（以下简称境内）进行的投资活动，其中包括：（1）外国投资者单独或者与其他投资者共同在境内投资新建项目或者设立企业；（2）外国投资者通过并购方式取得境内企业的股权或者资产；（3）外国投资者通过其他方式在境内投资。(www.xing528.com)
外国投资者取得所投资企业的实际控制权，则是指外国投资者通过并购或其他交易方式成为境内企业的控股股东或实际控制人。具体为以下3种情形：（1）外国投资者持有企业50％以上股权；（2）外国投资者持有企业股权不足50％，但其所享有的表决权能够对董事会、股东会或者股东大会的决议产生重大影响；（3）其他导致外国投资者能够对企业的经营决策、人事、财务、技术等产生重大影响的情形。
（四）外商投资安全审查的申报机制
外商投资安全审查以外国投资者主动申报为主，工作机制办公室依职权审查为辅，社会公众可进行监督。具体而言，外国投资者或者境内相关当事人应在实施投资前主动申报属于审查范围的投资。对于投资军工、军工配套等关系国防安全的领域，以及在军事设施和军工设施周边地域进行的投资，外商投资安全审查工作机制办公室有权要求限期申报。有关机关、企业、社会团体、社会公众等也可向工作机制办公室提出审查建议。
（五）外商投资安全审查的程序和时限
外商投资安全审查分为三个阶段，第一阶段是初步审查，在收到符合申报要求的材料之日起15个工作日内，决定是否启动安全审查。第二阶段是一般审查，在启动审查之日起30个工作日内作出通过审查的决定，或按程序进入下一阶段审查。第三阶段是为期60个工作日的特别审查，这一阶段不是每个项目的必经程序，只有未通过一般审查的项目才会进入特别审查；特殊情况下可能延长特别审查时限；特别审查结束后将出具审查决定。审查期间，可以要求当事人补充提供相关材料，并向当事人询问有关情况，补充材料时间不计入审查期限。需要说明的是，审查期间，当事人不得实施投资。
（六）外商投资安全审查的决定
工作机制办公室对申报的外商投资作出的安全审查决定分为三种：（1）对于作出通过安全审查决定的，当事人可以实施投资；（2）作出禁止投资决定的，当事人不得实施投资，已经实施的，应当限期处分股权或者资产以及采取其他必要措施，恢复到投资实施前的状态，消除对国家安全的影响；（3）对于作出附条件通过安全审查决定的，当事人应当按照附加条件实施投资，如果，当事人未按照附加条件实施投资，由工作机制办公室责令改正；拒不改正的，责令限期处分股权或者资产以及采取其他必要措施，恢复到投资实施前的状态，消除对国家安全的影响。
（七）外商投资安全审查的违规惩戒机制
对于拒不申报、弄虚作假、不执行附加条件等违规行为，可责令当事人限期处分股权或者资产，亦可将其不良信用记录纳入国家有关信用信息系统并按照国家有关规定实施联合惩戒。
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