欧盟国家安全审查制度及其影响

欧盟作为全球重要的单一市场，拥有开放的投资体制，是全球主要的外国直接投资目的地。2019年3月5日，欧盟理事会批准了《关于建立欧盟外商直接投资审查框架的条例》（REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL establishing a framework for screening of foreign direct investments into the European Union）（以下简称《欧盟外资审查条例》），并于2020年10月11日正式实施。

在《欧盟外资审查条例》出台前，欧盟共有14个国家建立了国家安全审查机制，但在欧盟层面并未因安全或公共秩序而建立统一的安全审查框架，欧盟与其成员国或者成员国之间也没有关于安全审查的正式协调机制。机制的欠缺导致非欧盟国家可将尚未设立安全审查机制的成员国作为跳板，在这些国家进行投资而后以欧盟企业的身份，而非外资的身份规避已经设立安全审查机制的国家的审查，进入这些国家的市场进行投资。因此，《欧盟外资审查条例》确立了欧盟与其成员国对外商直接投资的审查监管、信息共享与协议机制，维护了欧盟的安全、公共秩序和战略性利益。

《欧盟外资审查条例》与其他欧盟立法一样，并不能取代欧盟成员国已有的外资安全审查机制。此外，条例并未要求成员国必须建立或维持该等机制，而是旨在为已有或希望建立审查机制的成员国建立一个合作框架，并确保该机制满足基本的要求，如司法救济、非歧视、透明度等。

（一）国家安全审查的审查标准

由于欧盟对外资的开放程度很高，并且很多欧盟国家尚未建立完善的国家安全审查机制，因此《欧盟外资审查条例》虽不是强制性的，但是仍为欧盟国家的安全审查建立了标准，为各国的相关立法明确了发展方向。

首先，明确了外商直接投资的边界。外商直接投资是指外国投资者与接受其资金的经营者或企业之间建立或保持长期直接的联系，以便其在欧盟成员国国内开展经济活动而进行的投资，该投资包括外国投资者能够有效地参与对开展经济活动的企业进行管理或控制。欧盟对外商直接投资的定义与国际投资法中直接投资的概念极为相似，因此，投资者仅以其持有的股票或证券获取收益而不享有企业的管理权和控制权的投资，此种国际间接投资不属于欧盟的外商直接投资范畴。

其次，划分了特别关注的领域。欧盟对外国投资者所投资的领域进行了划分，聚焦于对欧盟及其成员国具有重要战略意义的基础设施、高新技术、敏感信息和能源物资供应，关注外国投资者借助特定投资获得战略竞争优势的可能性。[7]因此，欧盟在决定外国投资是否可能影响安全或公共秩序时，将特别关注以下5个领域：（1）关键基础设施，无论有形或无形，包括能源、交通、水、卫生、通讯、媒体、数据处理或存储、航空航天、国防、选举和金融基础设施，敏感设施，以及用于这类基础设施的土地和不动产；（2）理事会规则（欧洲共同体）第428／20091号第2条第1点所界定的关键技术和双重用途项目，包括人工智能、机器人、半导体，网络安全，航空航天，国防，能源存储，量子和核技术、纳米技术和生物技术；（3）关键性投入，包括能源或原材料，以及粮食安全；（4）获取敏感资料，包括个人资料，或有能力控制这些资料信息；（5）媒体的自由与多元。

最后，提出了重点审查的事项。除了对一些重要领域的关注外，欧盟认为在决定外国投资是否可能影响安全或公共秩序时，还应对以下的因素进行重点审查：（1）外国投资者是否通过所有权结构或重大资助等方式，直接或间接地受到外国政府（包括政府机构或武装部队）控制；（2）外国投资者是否已经涉及影响成员国安全或公共秩序的活动；（3）外国投资者是否存在从事非法或犯罪活动的严重风险。

（二）国家安全审查的合作机制(www.xing528.com)

《欧盟外资审查条例》为欧盟建立了一种合作机制，确保加强欧盟委员会与各成员国之间就国家安全审查的合作，具体则包括信息共享和提供意见，以及成员国的报告义务。因此，成员国现有的外资安全审查机制并不会被取代，未建立该机制的成员国也不会被强制要求建立。虽然该条例是非强制性的，但是，在欧盟内部建立一个合作框架，加强成员国在外资安全审查方面的协调与合作，并在欧盟范围内增强安全审查机制的透明度和确定性仍是该条例的目标和要求。

1.已建立国家安全审查机制的成员国

如果成员国已经建立了国家安全审查机制，一旦该成员国启动了国家安全审查，则应尽快向欧盟委员会及其他成员国通报并提供相关信息。欧盟委员会及其他成员国应当在收到通报后15日内，通知该成员国其是否发表意见，并可以要求提供额外信息。欧盟委员会及其他成员国可以对相关外国投资是否可能影响其安全或公共秩序发表意见，该成员国应当对这些意见进行适当的考虑，但最终的决定仍由该成员国作出，欧盟委员会及其他成员国无权推翻这一审查决定。

2.未建立国家安全审查机制的成员国

如果成员国尚未建立国家安全审查机制，那么该成员国显然无需就此进行通报。但是如果其他成员国认为在该成员国计划进行或已经完成的外国投资可能影响其安全或公共秩序，或者欧盟委员会认为可能影响多个成员国的安全或公共秩序，则欧盟委员会及其他成员国可就此外国投资发表意见，或者要求该成员国提供额外的信息。

3.欧盟委员会认为必要的情形

如果欧盟委员会认为相关外国投资可能在安全或公共秩序方面对“欧盟利益的项目或计划”（projects and programmes of Union interest）产生影响，则其可以向投资所在国发表意见。在这种情形下，欧盟委员会的意见虽无法律效力，但是投资所在国应“尽量考虑”（take utmost account of）欧盟委员会的意见，如果投资所在国不遵从该意见，还必须向欧盟委员会作出解释。“欧盟利益的项目或计划”，是指涉及相当数量或重要份额的欧盟资金，或者在有关对安全或公共秩序至关重要的关键基础设施、关键技术或关键投入的欧盟法律适用范围内的项目或计划，同时，欧盟委员会授权对“欧盟利益的项目或计划”不定期地进行修订。