东汉新政：刘秀重建、治腐纪律严明、改善官场

消灭了公孙述、卢芳割据集团，刘秀在形式上完成了国家统一，一个全新的王朝得以确立。刘秀是汉室宗亲，再加上称帝以来一直以恢复汉朝江山为口号，因此他仍将自己创立的王朝称为汉朝。后世往往将刘秀建立的汉朝称为后汉，又因定都洛阳，亦称之为东汉。

为了表明自己是继承西汉的正统王朝，刘秀在统一天下后，立刻颁布诏书，恢复汉朝制度。王莽所推行的各种制度被全部废除，重新实施前汉的制度。被王莽罢废的西汉诸侯王、王子侯，都重新封置，刘氏宗室的种种特权也得以恢复。刘秀还效仿刘邦，把子弟分封为诸侯王，让他们镇抚关东，作为新王朝的藩属。刘秀还派人前往关中，整修西汉帝陵，把长安残存的典籍、文物搬运到洛阳，那个被王莽消灭的汉朝似乎真的复活了。

刘秀做出的种种努力，其目的是恢复汉朝的统治秩序，但在全面继承汉朝制度的同时，西汉末年严重的社会危机也被承袭，那就是严重的土地兼并和奴婢问题。而这些问题得不到解决，仍然会有爆发绿林、赤眉之乱的可能。对此刘秀心知肚明，所以在重建国家制度的同时，他也在努力调整政策，试图建立更为稳固的社会秩序。

早在刘秀称帝之初，就宣布解放奴婢。但当时的刘秀只控制有河北地区，这条法令其实不过是新王朝展示解决奴婢问题的决心，起不到任何实际效力。建武六年（30），刘秀基本平定了关东，下诏赦免王莽时期因罪被罚没为奴的吏民。此后赦免官奴婢成为刘秀配合对外征伐战争的政治策略，每当刘秀征讨割据政权时，首先会发布诏令，赦免对方境内的官奴婢，其用意是瓦解、分化对方的抵抗力量。等到完成天下统一，赦免奴婢的行动也随之停止。刘秀赦免奴婢的政策主要实施于官奴婢，对于大量依附于地方豪强的私奴婢，则没有予以赦免。对于这部分私奴婢，刘秀主要采取提高人身地位的办法。建武十一年（35），刘秀先后下达三道诏令，规定不得杀害、虐待奴婢，一些针对奴婢的严酷处罚条令也被废除。

渔猎与收获（汉代画像砖）

建武十五年（39），刘秀决定采取措施解决土地高度集中的问题。要想解决这个问题，首先需要搞清地方土地的实际占有情况。刘秀遂于当年下令，要求各郡长官彻查地方的土地状况，即“度田”。豪强们都知道“度田”是在为日后清算土地做准备，于是勾结地方官员，隐瞒实际占有的土地数量。当时陈留太守派遣属下去朝廷汇报“度田”执行状况时，告诫属吏，到了朝廷，可以打听其他郡的度田情况，但千万不要询问河南郡、南阳郡的情况，还在一块木牍上写下“河南、南阳不可问”的字句作为提醒。但属吏到了洛阳后，一时疏忽，把这块木牍随着其他文书一同上交朝廷。刘秀看到这块木牍，叫来陈留郡属吏询问缘由。属吏百般抵赖，说木牍是在街上捡到的，不知道这话是什么意思。当时正在一旁的皇子刘阳说道：“这应当是陈留太守告诫的话，意思是河南郡为帝都所在，居住着朝廷高官；南阳郡为皇帝家乡，居住着皇亲国戚。两地土地逾制的情况非常严重，千万不要询问度田的执行情况。”这个故事说明当时“度田”不实乃是世人皆知的事情。为了贯彻度田，刘秀处死了执行政策不力的河南尹和十几个郡守，继任者迫于压力，不得不强行推行度田，结果导致一些豪强的武装反抗。刘秀见状只得取消度田，其试图解决土地兼并的举措不了了之。

盐井图（汉代画像砖）

屋边绿化（汉代画像砖）(www.xing528.com)

弋射收获图（汉代画像砖）

奴婢和土地问题不能有效解决的根本原因是，刘秀建立的王朝代表着地方豪强的利益。刘秀本人也是地方豪强出身，他能够统一天下，正是获益于各地豪强地主的支持。而刘秀为了能够尽早实现全国统一，当时也给予地方豪强种种承诺。土地和奴婢是地方豪强的根本利益，所以两个问题在东汉王朝并不能得到切实解决，而只能任由其发展。

虽然土地和奴婢问题没有得到真正解决，但刘秀还是竭尽所能地调整统治政策，缓和严重的社会矛盾，出现了社会经济的发展和繁荣。建武六年（30），刘秀下诏降低田租为三十税一，恢复到了文景时期的薄税水平。另外，每当地方发生灾害，刘秀也会下诏减免税收。这些举措可减轻百姓负担，有利于社会生产力的恢复。刘秀对西汉末年和新莽时期的吏治腐败深有感触，所以在国家政治逐渐平稳后，亲自参与地方官员的选任，不称职的官吏得到罢免或惩处，而有才干的官吏得到任用和提拔，因而在建武末年社会上涌现出一批鼓励生产、传播礼教的循吏，官场风气有所改观。刘秀还推动政府精简机构，于建武六年下令各州刺史裁减地方官吏，还废掉了四百多个县。对于中央官署也实行精简，建武十三年刘秀下诏撤销左右将军一职，其他官署属吏也有所裁撤。刘秀带头推行节俭，从不在个人享乐上耗费财力，外国进献的良马美器，分别派发给各官署使用。西汉时期在关中修建的行宫离苑，大多被罢废，田地交给百姓耕种。西汉时期，皇帝十分注重陵寝的修建，曾有全国财税收入的三分之一用于营造皇帝陵寝的说法。刘秀则明确表示，自己要效仿文帝，不在陵寝上投入过多财力，直到建武二十六年才营建陵寝，还对陵寝的规模做了限制。刘秀的舅舅樊宏死后，采取薄葬，得到刘秀的嘉奖，号召近臣宗亲效仿，尽可能避免铺张浪费。

刘秀采取的减免赋役、改善吏治、提倡节俭等做法，用意是缓减社会矛盾，这只是稳定新王朝统治秩序的一个方面。刘秀也有严苛的一面，就是通过大刀阔斧的制度改革，强化皇权，削弱地方势力，避免割据局面再度出现。在建武六年（30）平定关东后，刘秀下诏取消郡尉一职，地方军队转由郡守统领，到了第二年又宣布解散地方军队，刘秀此举是防止新莽末年地方官员拥兵割据的现象重现。出于强化对地方官监控的考虑，刘秀恢复了西汉的州制，派驻刺史，前面提到幽州刺史朱浮因严苛督查渔阳太守彭宠，而导致其反叛。建武十一年（35），刘秀又重新划分各刺史的监察范围，因当时北方诸郡还在卢芳集团的控制下，所以没有设置朔方刺史。而刺史的权责也大大增强，不仅监察官员，还可以参与地方人才的选举和官员的任免。建武十三年（37）天下统一后，刘秀下令解散各功臣的军队，只保留部分军队作为中央军由朝廷直接调配。吴汉、耿弇、邓禹等战将被刘秀优容起来，不再统领军队。至于边疆地区的屯戍军队也不再由郡守统领，而是由皇帝直接任命的将军统领，实际上把边防军也纳入中央军系统。

除了消除地方势力，刘秀还收夺三公的权力。王莽辅政时期建立了三公制度，三公成为朝廷官制序列中的最高官员，拥有很大权力。刘秀称帝后，没有废除三公制，但却不断收夺三公的权力。到了建武末年，三公成为虚职，只用来优容功臣元老，对朝政已不能发挥实质性的作用。与之相应的是，尚书的地位迅速提高，尚书令的秩级由六百石提高到千石，办事机构也得到扩充，下设六曹分管各类国家事务，其职能与西汉时期的丞相府无异。至此，尚书台由皇帝身边的秘书机构转变成为国家行政机构，在东汉政治生活中只有被皇帝加“录尚书事”头衔的三公，才算得上真正的实权人物。

刘秀有感于外戚篡汉，所以对外戚势力严加防范，称帝后即发布外戚不得封侯、不得干政的禁令。刘秀的舅舅樊宏知道皇帝提防外戚，做事谦虚谨慎，还告诫子弟收敛言行。郭皇后的弟弟郭况，十六岁入宫为郎，服侍刘秀。刘秀对郭况极为宠信，但是却从来不委以实权，只是以赏赐财物的形式表示优容。建武十七年（41），刘秀废掉郭皇后，转立阴贵人为皇后。阴氏一族迅速崛起，很多宾客投靠阴贵人的弟弟阴兴、阴就。刘秀得知情况，将两家宾客绳之以法。阴氏知道刘秀此举意在打击外戚势力，从此再也不敢结党营私。建武二十年（44），刘秀欲任命阴兴为大司马，阴兴极力推辞，刘秀欣然应允。刘秀在位期间，外戚没有显赫的权势，外戚子弟也小心恭谨。

经过刘秀的不懈努力，国家运行逐渐步入正轨，社会秩序恢复正常，似乎新王朝已经摆脱了新莽战乱带来的损害。官员陆续上书，建议举行泰山封禅大典。刘秀觉得自己的功绩难以与汉武帝媲美，有所顾虑，这时又是谶纬帮了他的忙。建武三十二年（56）的一天夜里，刘秀阅读图谶《河图会昌符》，自认为发现了上天暗示封禅的谶语。大臣们得知后，从各种谶纬书中找出应当封禅的三十六条理由。刘秀顺水推舟，于当年举行了封禅泰山的大典，返回洛阳后下令改元为建武中元，还下令重修洛阳南郊的礼制建筑，在洛阳北郊修建祭祀后土的方丘，为来年的祭祀天地大典做准备。刘秀这一系列举动同样是为了宣示自己帝位的正统性，也带有彰显功绩的用意。在刘秀看来，自己拯救天下于乱世，重建了统一的中原王朝，延续了刘氏的江山，这样的功绩即使不能与武帝相媲美，也无愧于“中兴之主”的称号。