刘备在世时，军政大权从不假手于人，诸葛亮只能当个留守丞相，但凡军国大政，都是刘备自己拿主意，其他人即使如诸葛亮也只有建议权，至于采不采纳，那全在于刘备，最后拍板的只有刘备。
三国开国之主，刘备、曹操、孙权都喜欢大权独揽，特别是刘备跟曹操，这两位的江山全靠自己打拼，更是视权力如生命，片刻不放手。当然放手的时候，也有，那就是要死的时候，所以才有永安托孤。
刘备建国时，诸葛亮就已经是丞相，但刘备却没让他开府，开不开府，区别非常之大。不开府，就不能有自己的僚属与办事机构，这个丞相也就是打了折扣的。
开府就是实权丞相，可以建立自己的工作班子，选拔幕僚在丞相府中任职，便于培养亲信，也方便开展政务。
西汉一朝前期丞相都是开府的，只是到了武帝以后，相权开始遭到削弱，到了东汉，丞相制度一度被取消，也就无所谓开不开府了。
曹操恢复丞相制度，便开府治事，开府就意味着丞相有独立于君权之外的相权，曹操开府是为了专权，名正言顺地独揽大权。
所以没有哪个强势君主会长期允许丞相跟自己分权。丞相的权力扩大，就意味着国君的权力缩小，历史上只有在特殊时期，丞相的权力才会比肩甚至超越君主，比如曹操与汉献帝，诸葛亮与刘禅，这个类比或许有些奇怪，但区别就在于他们的目的，是否忠诚。曹操强化相权是为篡权，而诸葛亮掌权，首先由刘备的托孤之语，结合此时蜀汉帝国的具体情况，恰恰是君弱国危，需要一个强势的丞相支撑危局。
刘备是一个强势的皇帝，所以他活着的时候，不会让诸葛亮开府也在情理之中。但刘备也知道自己走后，儿子扛不起这副重担，那就必须分权给丞相。
刘禅刚刚即位就给了诸葛亮开府治事的权力，显然是遵照他父亲的意思，刘备是想把这个做人情的机会留给儿子，加深刘禅与丞相诸葛亮的感情。
刘备不是不知道这么做的后果，那就是相权的扩大，好在诸葛亮信得过，诸葛亮的忠诚是经过时间考验的，刘备与诸葛亮十几年的君臣，刘备太了解诸葛亮了。刘备这一生，打仗的本事平平，但看人的确很准。
刘备临终前，曾对诸葛亮说，马谡言过其实，不可大用。但诸葛亮不信，后来果然铸成大错。
诸葛亮获准开府，终于成了实权丞相，蜀汉帝国也进入诸葛亮时代。
诸葛亮随即开始筹建自己的相府幕僚团队，毕竟，即使如诸葛亮也需要有帮手，帝国政务千头万绪，诸葛亮虽是历史上出名的贤相，临事不苟、事必躬亲，但靠他一人还是远远不够的。
很快，一批优秀的人才聚拢在诸葛亮身边，此时诸葛亮的丞相府就是浓缩版的朝廷。从入选名单人员的籍贯就可窥见当时蜀汉的政治风向。
哥哥马良，刘备的亲信、诸葛亮的好友。马谡凭借特殊的身份与才干，自然是重点培养对象，入蜀后，先后历任绵竹、成都令、越嶲太守。
马谡虽是读书人，却对军事特别感兴趣，平时读的也不是儒家经典而是兵书战策，讲起军事理论更是滔滔不绝口若悬河。诸葛亮特别爱找马谡聊天，两人聊天的内容自然不是街头大妈那些鸡毛琐事，而是军国大计。
诸葛亮开府后，第一个就想到了马谡，让他给自己参谋军计，当参军。在马谡看来这是学有所用，在诸葛亮看来也是用人所长，但事实证明，他们都错了，马谡只是个理论家。
三年后，诸葛亮又招了一个参军，此人就是后来颇有争议的杨仪。
参军杨仪，字威公，荆州襄阳人。
杨仪最早是曹操那边的人，在曹操的荆州刺史傅群手下当主簿，后来反正，投奔了坐镇荆州的关羽，做了关羽的功曹。
关羽曾派杨仪入蜀，向刘备汇报工作。刘备与杨仪谈起军国大计，杨仪对答如流，颇有见识。刘备对杨仪大为欣赏，当即把杨仪留下，任命杨仪做了左将军府的兵曹掾，刘备当时的官职是左将军，他的这个兵曹掾也就相当于兵部，杨仪的这份新工作实际就是兵部尚书。
刘备称汉中王，杨仪被正式任命为尚书。刘备称帝随后东征，时任尚书令的刘巴与尚书杨仪都随同出征，但杨仪跟刘巴的关系相当紧张，跟上司闹别扭自然没好处。
不久，杨仪就被免职赶回了成都，只当了一个有名无实的弘农太守。当时弘农是曹丕的地盘，曹丕当然不会让杨仪去自己那里当官，杨仪的这个太守只是遥领，挂个名而已。这在当时很流行，一来可以安置闲散人员，二来对外可以表明自己的正统地位。
直到诸葛亮南征前夕，杨仪才再次被起用，成为诸葛亮的参军。
东曹掾蒋琬（？—246），字公琰，荆州零陵郡湘乡（今湖南湘乡）人。随先主刘备入蜀，被任命为广都县县长。广都归蜀郡管辖，具体地点在今天的双流，距成都很近，蜀郡郡治即蜀汉帝国国都，刘备经常外出巡视，考察吏治，体察民情，时常顺路到广都视察，这对蒋琬可不是什么好事。
蒋琬认为自己被大材小用，因此郁郁不得志，常常借酒浇愁，不好好办公，罗贯中笔下的那个“不务正业”的来阳县令庞统的原型就是这位蒋琬。
但蒋琬比小说里那个庞统运气差多了，他没有等来三将军张飞，也没有施展才华的机会。
且说这一天，刘备外出巡视，正好路过广都，我们说过，广都距成都很近，既然路过，刘备顺路进了县衙，想看看这里的官吏平时都是什么表现。刘备一进门，就闻到了一股扑鼻而来的酒气，当刘备看到烂醉如泥的蒋琬，不禁勃然大怒。幸亏，陪同的诸葛亮一再讲情，刘备看在诸葛亮的面上，才赦免了蒋琬，但县长当不成了。
刘备当汉中王后，蒋琬又被重新起用，入朝担任尚书郎，官阶不高，但却在权力中枢。诸葛亮一向很欣赏蒋琬，当年就对刘备说蒋琬非百里之才（当时一个县方圆在百里左右），开府后，马上把蒋琬招入麾下，担任丞相府东曹掾，也就是当年曹操手下毛玠、崔琰的角色，权力很大。
蒋琬是诸葛亮重点培养的对象，在未来的岁月里，蒋琬将成为诸葛亮的左膀右臂。
西曹掾李邵，字永南，益州广汉郡郪县人，刘备入主益州后任益州书佐，蒋琬入蜀也是书佐。两位书佐同时成为诸葛亮的东、西曹掾。
蜀汉建兴元年（223），李邵被诸葛亮任命为西曹掾，与蒋琬协力辅佐诸葛亮，丞相府东、西曹执掌实权，诸葛亮的这一安排，同样具有政治深意，刘备入蜀后，益州人被压制的状况并没有改善，这影响了益州人参政的积极性，诸葛亮很早就注意到了这一问题，提拔益州犍为郡人杨洪为蜀郡太守就是为安抚蜀人之心。
诸葛亮的两曹主管，蒋琬，荆州人；李邵，益州人，诸葛亮以此向内外昭示蜀汉团结一心的政治局面。(www.xing528.com)
丞相府长史王连，字文仪，荆州南阳人，刘璋时入蜀。刘备取蜀，远近郡县望风而降，梓潼县令王连却死守不降，刘备钦佩欣赏王连的气节，并不强逼。成都归顺后，王连才投降，担任司盐校尉，主管盐政，考核优良，升任蜀郡太守。
诸葛亮开府，王连被召入丞相府，为丞相长史，封平阳亭侯。
丞相府长史向朗（167—247），字巨达，荆州襄阳宜城人。原来是刘表的部下，刘表死后，归附刘备。刘备入蜀，让向朗做了巴西太守。223年，刘禅继位，任步兵校尉。225年王连去世，向朗接任丞相长史。
向朗是荆楚名士，曾师从司马徽求学，是诸葛亮的同门师兄，既是名士，平常交往的自然不会是白丁，事实上，向朗跟徐庶、庞统都有交情，跟诸葛亮也不会陌生。
主簿杨颙，字子昭，荆州襄阳人，杨仪族兄，入蜀后任巴郡太守，诸葛亮开府召入府中做丞相主簿。
诸葛亮一向勤于政事，每天不分昼夜批改文件，不管大事小事都要亲自过问，经常累得汗流浃背，这也是后人颇多非议之处。诸葛亮事必躬亲，自己累得不行，手下人却又无事可做得不到锻炼，很多人据此认为蜀汉后期人才匮乏，与诸葛亮的这种做事风格关系甚大。
杨颙每每见此情景，心中不免痛惜。一次，实在忍不住了，就上来劝说，丞相您每天这样事无巨细、凡事身体力行亲自过问，这不是丞相该做的。朝廷设置百官，理应各尽其职，您一概包揽，自己辛苦，百官也不得其职，昔日汉朝名相丙吉，不问街头尸体却担心耕牛生病就是这个道理。
诸葛亮当然知道杨颙是对的，但此时蜀汉危机四伏，诸葛亮又是一个责任心极强的人，他不是不明白个中道理，只是重任在肩，别人干，他不放心。
主簿胡济，荆州义阳人，这也是一位有责任心的官员，多次向诸葛亮直言进谏，在当时，诸葛亮身居高位，一人之下、万人之上，敢直言犯上，那是需要勇气的。
主簿宗预，字德艳，荆州南阳安众人。214年，随张飞入蜀，诸葛亮开府，任为主簿。
丞相令史董厥，字龚袭，荆州义阳（今河南桐柏）人。诸葛亮多次表扬董厥的恪尽职守。蜀汉后期，董厥继蒋琬、费祎、董允之后，执掌蜀政。
丞相参军廖化（？—264），字元俭，荆州襄阳郡人，曾任关羽主簿，关羽败亡，廖化假意投降，后装死带着老母西奔入蜀，在秭归遇上东征的刘备。刘备见了廖化，知道荆州人心思汉，当即任命廖化为宜都太守，随同出征。
诸葛亮开府，廖化被召入任参军。
门下督马忠，字德信，益州巴西郡阆中人。举孝廉入仕，任汉昌县长。刘备兵败猇亭，消息传到蜀中，巴西太守阎芝立即紧急动员征发郡县兵五千让马忠率领增援前线。
马忠带兵一路急行军，还没赶到战场，刘备已回到永安，虽然没赶上战斗，但刘备对巴西兵危急时刻的表现还是相当满意的，刘备特意召见马忠以示鼓励。交谈中，刘备发现马忠颇懂兵法，是个将才，对一旁的尚书令刘巴说：“我虽失黄权，却得狐笃（马忠早年被寄养在外婆家，此时尚未改名），可见，蜀中不乏贤才。”
很显然，刘备是把马忠当作了黄权的接班人和替代者。诸葛亮开府，马忠这样的人才自然要收入麾下。诸葛亮提升马忠做了门下督。
不久之后的南征，马忠将大展身手，成为诸葛亮的得力助手。
东宫旧臣 刘备这些年都在为事业打拼，在子女教育上可以说相当失败，但你要说他一点儿事都没做，也着实冤枉了他。刘备当上汉中王后，很快任命了一批青年才俊做太子宾友，曹丕有太子四友，刘备也给刘禅找了几位“小伙伴”，费祎、董允。
费祎（？—253），字文伟，祖籍荆州江夏
县（今湖北孝感），早年入蜀，跟刘璋是亲戚。从政治派别上，费祎应算东州人，但其入仕在刘备入蜀之后，被看做荆楚士人，而东州人也把他看成自己人，费祎政治上的双重身份，加上本身的才干让他成为蜀汉帝国刻意培养的对象，从刘备到诸葛亮都是如此。
刘备立刘禅为太子，费祎被选为太子舍人，陪侍太子读书，这是一个极有政治前途的工作。刘禅即位，晋升费祎黄门侍郎，皇帝近臣。诸葛亮也特别喜欢这个年轻后辈，费祎成为诸葛亮心腹。
董允（？—246），字休昭，祖籍荆州南郡，董允的父亲就是曾任掌军中郎将、与军师将军诸葛亮一起辅佐刘备的董和。董和也是刘璋时入蜀的荆州人，政治身份是东州，但他跟刘备、诸葛亮的关系好，儿子董允借了老爸的光儿，被刘备、诸葛亮视为自己人。跟费祎一样，董允也是身兼荆州、东州双重政治身份的特殊人物。
董允的仕途与费祎简直一模一样，先是被选为太子舍人成为太子宾友、东宫旧臣，刘禅即位后，又是黄门侍郎。
这两位蜀汉政坛的后起之秀，眼下虽然位卑职小，但谁都清楚他们是帝国的高级储备干部，有朝一日，必然出将入相，执掌中枢大权。
两人身上有太多的相似之处，他们又都是诸葛亮的亲信。
诸葛亮身为丞相，日理万机，对皇帝的教育，其实有心无力，只能靠费祎、董允在旁辅佐。诸葛亮也只有把小皇帝交给他们才放心。诸葛亮之所以没让他们进入相府，目的就在于此。用诸葛亮自己的话说就是“宫中府中，俱为一体。陟罚臧否，不宜异同”。宫指的就是皇帝待的皇宫，府即是丞相府，这是蜀汉帝国的两个政治中心。在诸葛亮看来，两者必须保持步调一致。
相府人才荟萃，但小皇帝那边就不好说了。对这位17岁的少年天子，诸葛亮时刻不敢放松，但有费祎、董允在，以两人的才干胆识，诸葛亮相信，有他们，宫中府中就能俱为一体了。
内忧外患的帝国 诸葛亮接管时的蜀汉帝国正面临着严重的危机。形势不是很糟，而是相当糟。用易中天先生的话说就是，刘备建国，基础不牢，夷陵战败，地动山摇。
对外，与曹丕的魏国是不共戴天的死敌，与东吴的夷陵猇亭战役刚刚结束，此役，汉军损兵折将，元气大伤。内部，荆州、东州、益州三个政治派系之间，矛盾重重。特别是益州人，自从刘备入蜀，就一直被打压，很多人对新建的蜀汉帝国抱着敌视态度。
三国中，以蜀汉的疆域最小，国力最弱。
以蜀汉章武元年（223）三方控制的地盘、人口计算，曹魏帝国拥有东汉十三州中的九州，户口103万户，人口682万人，占全国人口的六成。这九州全是黄河流域的经济发达地区，虽遭战乱破坏，但恢复潜力巨大；
吴国占有荆州（部分）、扬州、交州三州之地，户口48万户，人口315万人，占全国人口的三成；
蜀汉只有一个益州，户口20万户，人口132万人。人口只占全国人口的一成多一点儿。这样的国力，不要说魏国，就是吴国也远强于蜀汉，仅就人口吴国就是蜀汉的两倍。
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