政府对职业教育的协调与统筹管理成果

一、职业教育管理的多维权限系统

我们知道，当组织的规模扩大或组织活动的复杂程度增加时，组织结构特点将发生改变。在许多政府机关、企业和学校中，一般根据工作职能划分权限，在此基础上设立若干职能部门。这些职能部门中有的是综合性的职能部门，如人事、财务部门；有的是专门化的职能化部门，如生产、销售部门等。职能部门因职能而产生各自的权限范围。根据管理系统论的观点，当职能部门的权限范围（涉及面）较广时，将构成权限子系统。多个职能部门便形成多个权限子系统，整个组织系统可称作多维权限系统。

必须指出，多维权限系统不同于“直线—职能”制组织系统。在“直线—职能”制组织系统中，职能部门只起参谋作用，它只对下级机构和人员的工作提出建议，不能下达命令进行指挥，而且，这些职能部门之间的协调也只能通过建议来进行。按照日本管理学家北原贞辅的观点，这样的组织系统实际上是只重视垂直权限的一维组织体系。而多维权限系统中的职能部门对下级组织机构或对其他职能部门存在着“本质性的权限流”，即可以在一定范围内和在一定程度上按照规章或程序进行指挥或调控。所以多维权限系统中的各子系统是相互交叉在一起的。

那么，政府的组织管理系统是否是一种多维权限系统呢？各地方政府一般建有若干综合性职能部门，如计划、财政、劳动人事等部门；也有若干专门化职能部门，如工业、农业、交通等部门。由于综合性部门不仅对其下级机构有指挥权，而且对同级政府的其他部门有一定的调控权，这就形成了权限子系统。专门化部门虽然对同级职能部门没有调控权，但对其下级机构有指挥权，也可以看成是一种权限子系统，只不过其权限范围略小于综合部门。教育部门本来应是一个专门化职能部门，但由于强调教育的重要性，加上教育有依靠和服务于各行业的特点，不少地方政府也把教育部门置于综合职能部门的地位，授予一定的统筹权。这样教育部门也构成了一个较为复杂的权限子系统。由此可见，各地方政府由于规模庞大，组织活动复杂，在组织系统上确实形成了一种多维权限系统。

二、职业教育管理的协调机制

现代管理系统论认为，由于多维权限系统由许多权限子系统组成，对整个组织系统来说，必须具有统一功能，也就是说必须建立一定的协调机制以促进组织活动的一体化。如果缺乏协调，那么在高度分化又高度综合、协作的组织系统中，要想完成某项工作时，只要有一个部门在一个环节上出现阻塞或延宕，就会因“瓶颈效应”影响这项工作的顺利开展，从而影响组织目标的实现。那么应采用何种协调机制来进行协调呢？

组织的协调可以有三种方法或机制，即指示型、自愿型和促进型。指示型协调在比较简单的组织中是有效的，只要根据上级最高权力者的指示就可以使各职能部门的工作协调统一起来。这种协调属于垂直等级式协调，它在较为复杂的多维权限组织系统中无法实现，这是因为最高权力者不可能掌握许多对于协调来说必需的情报，而在逐个地进行交往联系上也比较困难。自愿型协调是通过自愿方式进行的，这在较大的复杂组织中也十分困难。这种协调要求个人对整个组织系统的各种目标有充分了解，占有足够的信息或情报，且具有一定的激励因素或良好的人际关系。促进型协调旨在通过建立某种机构和程序来保证协调的有效性，即通过建立某种机制来促进组织活动的一体化。国外有关研究表明，这种促进型协调的有效办法是建立委员会、工作小组或工程项目办公室。

众所周知，在地方政府职业教育管理体制改革中，一个棘手的问题就是政府各职能部门之间的协调问题，或者说是政府的多维权限系统如何协调的问题。有关改革实践表明，建立协调委员会或领导小组是一种有效的协调手段。具体来说，这种协调手段就是建立由地方政府主要负责人（市长或主管副市长）担任主任或组长，由计划、财政、劳动、人事、教育及各行业部门领导参加的协调组织。这种协调组织定期地召开协调会，共同协商解决在发展职业教育中所遇到的一些重要问题。在协调会上通常要进一步明确各职能部门的工作职责，以便顺利促进工作的开展。(www.xing528.com)

这种促进型协调对地方政府组织系统来说之所以比较有效，是因为它一方面发挥了政府机关独特的权力等级结构中所谓“垂直权限流”的作用。可以说，市长或主管副市长任协调委员会主任或领导小组组长是协调得以取得成功的关键。如果由教育部门的领导任协调委员会主任或组长，这种消失了“垂直权限流”的协调与自愿型协调便相差无几，协调的难度很大。另一方面，促进型协调形式也发挥了教育部门上升到综合职能部门地位时所决定的在一定程度上存在的“水平权限流”的作用。这种水平权限流在任务压力下可以较顺利地流向各部门，达成协调的目的。典型的例子是国防部门的军事计划或空间计划，在最高权力机关或权力者的授权下，该部门的水平权限流可以顺利地流动。因此，我们认为在地方政府职教管理体制改革中可采用建立协调委员会或工作领导小组的协调手段，协调委员会主任或领导小组组长必须由地方政府主要负责人担任。教育部门可作为协调委员会下的常务执行机构，并继续保持对同级部门和下级机构的统筹权。

三、统筹管理是政府管理职业教育的重要方式

所谓“统筹管理”就是在系统管理思想的指导下，从整体出发统一计划、协调和控制一个复杂的组织系统，保证系统得以顺利运作，从而较满意地实现系统的目标或价值，最终促进系统的发展。从政府对职业教育管理方面的统筹工作来看，其具体内容和表现形式是多方面的，除了前面所述的统筹投资和统筹补偿以外，还有统筹学校布局、统筹专业设置、统筹招生分配、统筹督导评估等等。

统筹管理具有以下几个特点：（1）统筹管理是一种处于高层次上的管理方式，它以复杂的、规模庞大的组织系统为管理对象；（2）统筹管理以现代开放系统理论为基础，将管理对象看作一个有自我发展能力的开放系统，因而主要采用间接手段调控；（3）统筹管理是一种对管理系统的管理；（4）统筹管理也要制定计划，设计组织、实施、控制这三大管理过程或管理职能，但这里的计划不等于指令，只提供一种指导或信息，而这里的组织是协调性组织，这里的控制则是间接调控；（5）统筹管理所追求的目标是“满意目标”而非“最优目标”，因为统筹管理对象复杂，管理者不可能拥有足够丰富的信息和足够的信息处理能力；（6）统筹管理由于面对的环境多变、不确定，目标多样化，管理技术复杂化，更倾向于使用“权变理论”解决管理问题，它强调决策、组织、控制等的灵活性，即随机应变。这种“权变理论”是现代开放系统理论的一个分支理论，有人把它看作是继现代开放系统理论之后的未来管理理论。

由此分析，我们认为政府在履行管理职业教育的职能时，应将统筹管理作为指导思想和运作方式。事实上，许多地区多年来的成功经验已经表明，统筹管理确是政府管理职业教育的一种行之有效的重要方式，而且它并不仅仅局限于管理职业教育，而具有更大的适用范围。如关于综合管理各类教育的“三教统筹”（普通教育、职业教育、成人教育统筹）和综合管理农村经济的“农科教统筹”（农业工作、科技工作、教育工作统筹）等，都是这种统筹管理思想的产物。

然而，统筹管理的效能是由统筹管理自身的特点与其管理对象的特点所决定的，所以统筹管理也有其一定的适用范围。由于统筹管理的涉及面很广，人们往往容易产生一种误解，似乎一讲统筹就又回到过去那种强调权力高度集中的计划体制上去了。其实，统筹只是政府实施宏观管理的一种方式，政府的统筹行为所操作的只是政策、法规、规划、契约等，而统筹所要达到的目标还要通过政府运用法律、经济、信息等间接管理手段实施的宏观调控行为才能最终实现。因此，统筹管理决不意味着重新收回学校的自主权，更不可能使职业教育回到一切依靠上级指令和行政计划办学的老路上去。