政府的统筹补偿行为及其外部经济效果

一、职业教育的外部负经济效果

根据萨缪尔森的定义，所谓“外部负经济效果”是指“施加于别人的来自外部的害处”，如烟囱冒烟、水源污染、原子弹爆炸等都是典型例子。而按照我国经济学家厉以宁的观点，那种教育单位因个别效益小于社会效益造成的损失同样也是一种外部负经济效果，并称之为“教育外部不经济”。

那么，职业教育是否也有外部负经济效果呢？这要看它是否存在着个别效益小于社会效益的情况。应该说，职业教育与普通教育相比，其外部负经济效果并不很明显，而且由于各级各类职业技术学校专业设置情况相差很大，有些大量开设热门专业的职校，其个别效益可能会大于社会效益，所以对职业教育的外部负经济效果是不能一概而论的。我们认为，应区别各级各类职业教育，具体地分析其外部负经济效果问题。

二、外部负经济效果的补偿

由于在市场机制下，外部经济效果的受益者不需向提供外部经济效果的各方支付报偿，而由于外部负经济效果的受损失者也不会自然而然地从给它造成损失的各方那里得到补偿，因此由政府来进行统筹补偿就成了顺理成章的事。所谓“统筹补偿”是指在政府的主持下，通过对所有因外部经济效果而受益的单位征收某种形式的税款，对所有因外部负经济效果而受损失的单位进行补贴。显然，政府对普通教育进行统筹补偿是必要的，但是政府对职业教育是否也要进行统筹补偿呢？这要看职业技术学校是否对用人单位实行了有偿分配以及这种有偿分配的补偿程度如何。如果有偿分配普遍推行，且这种“有偿”是指全额补偿，从而使学校的个别效益与社会效益相均衡，那么政府的统筹补偿就不必要了。但事实上，职业教育的有偿分配范围是比较有限的，许多专业的毕业生即使无偿分配也可能分不出去（这是由多种因素造成的），而实行了有偿分配的专业，其补偿程度也相当有限。所以，政府对职业教育的统筹补偿行为仍是必要的，只是其含义与政府对普通教育的统筹补偿的含义有所不同，正如厉以宁教授所说，对教育的补偿“可只考虑整个教育部门的状况，而不考虑每个具体教育单位的状况”。但是，政府对职业教育的统筹补偿可区分不同层次、类别的学校，如对一类学校进行补偿，对个别效益较高的另一类学校则可不考虑补偿。在学校面向市场后，政府应鼓励学校通过各种渠道向社会获取补偿，如实行有偿分配，或赢取社会团体的捐赠和企业的赞助等。

应该指出，统筹补偿不同于统筹投资。统筹投资带有倾斜的鼓励性质和宏观调控性质，即鼓励某些办学效益好的学校，使其获得更多拨款；调控某类学校的招生规模和结构，使其与市场发展趋势相适应，避免大起大落。而统筹补偿行为含有补贴性质，即对那些由于专业特点造成的而非因学校办学水平差造成的，其个别效益明显小于社会效益的学校进行补偿。

当然，职业教育的负经济效果还可以通过“外部经济内在化”的办法来解决，即在财产权明确的前提下，通过两个单位的合并使它们之间存在的外部不经济现象消失而变成一个新单位的内部问题，补偿也就不存在了。不过，合并所导致的外部不经济的变动要受到内部不经济变动状况的制约，如合并后因管理成本上升，内部经济问题变得突出了，因此并不是任何条件下的合并都是有利的。我们认为，政府对当前一些大中型企业或企业集团自办职业学校，以及企业与职校联合办学的改革应予支持。这是因为这样的改革在一定程度上解决了所谓的“外部经济内在化”问题以及有偿分配的问题，减轻了政府统筹补偿的负担；而且，这种办学形式便于开展“产教结合”，提高职业教育的教学质量，学生毕业后也可以不通过外部劳动力市场而直接进入企业的内部劳动力市场，减轻就业问题对学生造成的压力。但不可否认的是，企业自办职业学校造成管理成本上升，而且当学校规模较小时单位成本比较高。可以预见，随着现代职业教育的发展，以学校为本位的职教与以企业为本位的职教将在职能上有所分工，并在分工基础上进行协作。

三、财税与投资体制改革后政府对职业教育的投资和补偿行为

由于社会从职业教育那里获得了外部经济效果，而职业教育自身却在一定程度上和在一定范围内承受了“外部不经济”的外部负经济效果，政府就有必要对职业教育进行投资和补偿，但这种投资、补偿也必须是符合实际的、讲求效益的和具有导向性的，因而政府的投资、补偿行为方式值得很好地研究。(www.xing528.com)

根据1993年11月党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，我国将积极推进财税体制改革，深化投资体制改革。在财税方面要“把现行地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制，建立中央税收和地方税收体系”，将“充实地方税税种，增加地方税收入”，“改进和规范复式预算制度，建立政府公共预算和国有资产经营预算，并可以根据需要建立社会保障预算和其他预算”；在投资方面，对于“社会公共项目建设，要广泛吸收社会各界资金，根据中央和地方事权划分由政府通过财政统筹安排”。这场改革对我国社会、经济、科技、教育等各个方面的影响都将是意义深远的，它对职业教育的发展同样会产生很大影响，具体对于政府的职教投资补偿行为的影响将表现在以下几个方面：

——财税体制改革后，地方政府将在明确了自身的事权以及事权与财权的对应关系后，更自觉地把职业教育发展与区域经济发展联系起来，从而根据当地经济实情来规划切合实际的职业教育发展规模、速度和结构等。由于地方政府一般按“教育费附加”来收取地方税，其支出包括各级各类教育，所以政府在预算时将统筹预算职业教育与其他教育的支出。在当前强调大力发展职业教育时期，一些地方政府有可能从“教育费附加”中提取较大比例用于职业教育。

——由于职业教育的成本较高，投资量大，而政府虽可从“教育费附加”中提取较大比例用于职业教育，但这有限的“教育费附加”本身也不可能收得很高，因此在各地政府财政力量不足的情况下，要大力发展职业教育只有继续鼓励社会各界共同办学。对于自办或联办职教的企业，在税收上可以减免或返还。另外，在新旧体制交替的现阶段还应充分调动行业部门办学的积极性，但今后随着行业部门管理企业职能的转换，行业部门对职业技术学校的管理职能也将相应地转变，学校将逐步地淡化对行业部门的依附关系。于是，我国传统的面向行业“自产自销”的行业部门办学，将逐步地演变为面向社会、面向市场的，主要依靠行业协会、企事业单位的，或个人办学和社会各方面共同参与的联合办学。这种办学实质上也就是社会性办学，政府对这种办学形式要实行统筹管理，主要在办学条件、规模上作必要的控制，在财政上给予必要的控制，在信息上提供服务。

——为了发挥政府对职业教育投资的主体作用，地方政府的投资重点将放在示范性骨干职业技术学校和规模较大的综合性职业技术学校上面，以充分发挥投资效益，并对整个职业教育事业的发展起推动作用。

——政府对职业教育的投资将与地区经济发展政策、产业发展政策联系起来，也要与地区的基础教育发展状况联系起来。如在发达地区，可重点投资发展面向高科技产业的高等职业教育，高等职业教育既可以与中等职业教育相衔接，也可以与普通高中教育相衔接。对于以农业为主的不发达地区来说，政府应对农村中学开展的农业职业教育予以适当的经费补助，但由于这类职业教育布局比较分散，宜采用建立职业教育中心的形式，政府重点投资职业教育中心会带来较好的投资效益。

——为了充分发挥政府对职业教育投资的统筹作用，采用一些调控性的投资拨款政策，对办学效益好的学校给予更多的财政拨款，促进学校通过竞争提高办学质量和效益。

——对一些社会效益高而个别效益低的职业技术学校，政府可在“公共预算”中拿出款项给予适当的补偿，而且应明确这种补偿是一种补贴性的追加拨款，可以在行业性补贴的项目中支出。对于正常的经费投入还应在“教育费附加支出”中的职业教育经费支出中列支。