政府统筹投资：外部经济效果

一、职业教育的外部经济效果与“社会分摊投资”

现代经济学观点认为，外部经济效果是指由于某人或某企业的经济行为和社会行为而导致其他人或企业获得益处。如兴建公路、铁路、医院、学校等公共基础设施，会使许多企业、家庭和个人获益，从而使这些设施产生了外部经济效果。

由于外部经济效果所带来的利益遍及整个社会，它往往与所谓“社会分摊资本”联系在一起。这是因为，享受外部经济效果的个人或个别企业自己一般是无财力或不愿单独投资兴建公共设施的。但随着社会对这类公共设施需求的增长，个人或个别企业可能会想到要与其他企业或个人联合投资，以分摊投资所需的昂贵资本。当这种联合所涉及的投资主体很多，投资规模很大，以致联合所需的“管理成本”很高时，人们就可能会想到由政府依靠税收所得的财政收入来投资更为合算。由于政府的税收归根到底是来自各厂商企业或个人的，因此也可将政府所投资的资本看作“社会分摊资本”，而将这种投资看作“社会分摊投资”。

职业教育是通过人力资源的开发这一职能作用于社会经济的，它对于区域经济的发展具有推动作用。除此之外，职业教育还具有外部经济效果，因为它所培养出来的职业人才能使一定区域内的许多个人或企业同时受益。还要看到，职业教育的外部经济效果是随着社会生产力的发展而产生变化的。在社会生产力发展尚处于较低级的阶段时，职业教育的形态是学徒制，它一般是由一个师傅带一个或几个徒弟，在工厂、车间的实际操作过程中进行技能训练以及部分文化、道德教育，这种形态的教育和训练显然是不可能让许多个人或厂商企业同时得益的，因而谈不上有何外部经济效果。当社会生产力发展到一定阶段时，机器化的大工业生产使得企业对有一定知识与技能的熟练劳动者在数量与质量上都提出了比较高的要求，学徒制便显得越来越不适应了，于是学校形态的职业教育应运而生。这些职业学校一旦出现，便可同时满足许多人或厂商企业的需求，这就产生了外部经济效果。当这种外部经济效果变得越来越强烈时，就注定了要由直接享受外部经济效果的个人、企业或代表公众利益的政府共同来承担投资职业教育的责任。这里的投资既包括兴办一所学校或新设一个专业时所需的原始投资，又包括维持学校运转的经常性投入，也包括学校扩展规模、更新设备所需的资金投入。

美国经济学家萨缪尔森在其《经济学》一书中阐述外部经济效果时曾举过一个兴办职业学校的例子：“由于渔业生产的扩大，任何厂商都能够雇用到的受过训练的渔手数目可能增长，或者，由于渔业生产的扩大，政府或某些以营利为目标的垄断者感到值得兴办一所训练渔手的学校，而在过去，由于规模微小所造成的高额的边际成本使得兴办这种学校成为不合算的事情。”可见，职业教育外部经济效果的产生和“社会分摊投资”的出现，与社会生产力发展水平有很大关系。这里需要指出的是，这种“社会分摊投资”与我们通常所说的发动社会各界共同办学意思是基本一致的，但它比较强调社会共同出资办学的广泛性，同时还强调了政府在投资办学方面的主体作用和统筹管理作用。当然，社会各界共同办学与“社会分摊投资”相比，在涵义上稍广些，因为它还强调了面向社会、面向市场等服务功能，即所谓社会化办学的功能。

任何投资都必须讲求经济效益，职业教育投资也不例外。职教的投资效益主要看职业技术学校的办学效益、结构效益和毕业生使用效益等，而这些都是与政府的统筹投资行为有关的。

二、职业教育办学效益与政府统筹投资

我们知道，影响一所职业技术学校办学效益的因素是多方面的。学校的规模、设备利用率、课程设置、教学质量和管理水平等因素都会影响办学效益。这里我们主要分析学校规模、办学资源的合理配置与利用这两大因素，因为它们与政府的统筹投资行为密切相关。

1.学校规模

学校的办学规模与厂商的生产规模有类似之处。微观经济学原理说明，当生产规模变动时会引起产量的变化或规模报酬的变动。当规模扩大时，规模报酬的变动不外乎三种情况：其一，规模报酬递增；其二，规模报酬不变；其三，规模报酬递减。根据成本理论，厂商的长期平均成本曲线通常是一条U型曲线，这种曲线就是由规模报酬决定的。其基本规律是：一开始，随着生产规模的扩大，生产的专业化程度提高了，管理比较合理，生产效率也随之提高，出现规模报酬递增，因而单位成本曲线随产量的增加而下降；此后，随着生产规模的进一步扩大，规模经济的优越性已充分发挥，这时管理效率的下降会使单位成本随产量的增加而递增，因而成本曲线又回升了，于是规模报酬效益便开始递减。在整条曲线中，我们可以找到规模效益的最佳点，在该点单位成本最低。在职业技术学校的办学过程中我们也可发现，学校只有在师资、设备和学生数量达到一定规模时，培养一个合格学生的单位成本最低，办学效益较高。小于或超过这一规模，办学效益均不理想。

有关调查表明，我国目前的职业教育投资效益普遍较低，其中最突出的问题是学校规模过小。按国家有关文件规定，三类中等职业技术学校的最低办学规模为中等专业学校640人、职业高中600人、技工学校200人。但据1989年调查，上海市的平均办学规模为：中专476人、职高235人、技校167人，1990年调查，北京市的平均办学规模为：中专435人、职高254人、技校174人。近年来，虽经调整后情况有所好转，尤其是职业高中上升幅度较大，但就总体而言办学规模仍然偏小。造成这一问题的主要原因并不是社会对职业人才的需求量不足，而是一些地区在传统的职教投资管理体制上盲目投资、重复办学，从而导致学校布点过密，分散了人、财、物等办学资源。而造成盲目投资、重复办学的深层原因，则是政府对投资缺乏必要的统筹管理，即统筹投资行为。这一方面与目前由行业部门、教育部门、劳动部门的“多头领导，分头办学”的职教管理体制有关，另一方面也与片面理解“调动社会各方面的办学积极性”有关。事实上，由社会各方面出资办学，使学校的受益面辐射全社会的社会化办学方式，并不是说要让社会各方面都来独立办校，或由少数几家单位来联合办校。当然，“独立办校”和“联合办校”的方式对于某些特殊培训或规模效益较高的一般培训而言，还是值得鼓励的。(www.xing528.com)

2.办学资源的合理配置与利用

学校办学规模过小与重复投资，必然会造成教育资源的配置不合理与利用不充分等问题。尤其是许多工科类职业技术学校因教学与实习之必需，一般都要购置大量比较昂贵的仪器、设备，如果学校规模过小，设备利用率就会很低，造成浪费，从而在一定程度上影响了投资效益。当两所学校规模相当而教学质量相差悬殊时，这就意味着教育资源的配置存在不合理因素，教学质量低的学校实际上浪费了一部分办学资源，包括生源、师资、设备等。如果将这部分办学资源导向教学质量高的学校，社会投资效益就会提高。所以，为使有限的教育资源得到合理配置，使职业教育投资效益最大化，就应使教学质量比较好的学校获得更多的追加资金投入，在规模上使它得到更大发展。从这个意义上讲，在当前的职教管理体制改革中，政府统筹投资的一个重要职能就是要办好一批有一定规模的、教学质量比较高的示范性骨干职业技术学校，并在财政拨款时给予倾斜。

三、职业教育结构效益与政府统筹投资

职业教育的结构包括专业结构和层次结构两个方面。专业结构是指各类专业或工种学生的人数比例结构；层次结构则是指初、中、高各层次职业教育学生的人数比例结构。这两种结构归根到底是由区域经济结构、产业结构、行业结构和技术结构决定的，但中介环节是一定区域经济发展水平上的社会人才结构。也就是说，区域经济、产业、行业、技术诸结构的变化，首先导致社会经济生产所需的人才结构发生变化，然后影响职教的专业、层次结构。随着区域经济的发展，第一产业比重下降，第三产业比重迅速上升，而第二产业的行业结构变动又很大，如汽车、计算机制造业急剧扩展，由此必将造成职教专业结构的变动。当然，专业结构与产业、行业结构的对应关系决不是简单的线性对应关系，如第一产业与第二产业的总人数比例是1∶2，决不意味着第一产业与第二产业的专业人数比例也是1∶2。这是因为有些专业如经济管理、财会、计算机以及机、电类等通用专业，是可以横跨各个产业和行业的，专业结构究竟如何最终要由市场需求信息而定。同时，随着新兴技术的迅速兴起，各职业领域的专业技术人才将从传统的技能操作型转变为智能操作型，于是社会对高层次职业教育的需求增大了，便导致了职业教育层次结构的变化。提高专业、层次结构效益，就意味着职教的专业、层次结构的调节不仅要迅速，而且要尽可能与市场需求相一致，避免大起大落，影响职教的投资效益。所以政府要做好人才需求预测，经常向学校发布人才需求与供应的信息，为学校面向市场、面向全行业、全社会办学服务。

当前，我国职业教育投资中经常出现热门专业一哄而上的现象，这不仅因此造成生源分散而影响了办学规模，而且影响了专业结构效益。一段时期以后，热门专业人才饱和，甚至供过于求，就会造成浪费。当然，这也是由职业教育培养目标定向化和专门化这一特点所决定的。因为当某种特定的专业技术人才不能被特定行业的劳动力市场吸纳时，若想再转向其他行业就比较困难，若实施再培训又意味着必须重新投资。虽然通过改革职业教育的课程体系、增强课程弹性来提高学生适应能力是一种有效的办法，但职业教育的定向化、专门化特点相对于普通教育来说是绝不可能消失的。在层次结构上也有类似情况，如果盲目发展高等职业教育，超越了经济发展所需的界限，也会造成不必要的资源浪费，影响投资效益。

四、职业技术校毕业生使用效益与政府统筹投资

当职业技术学校在一定的办学规模下充分利用有限的教育资源培养出一批高质量的职业人才后，或者当一个地区职业教育体系培养出专业、层次结构合理的职业人才后，严格地讲，这一切并不等于政府的职业教育投资已经发挥了经济效益，而只能说，学校发挥了较好的办学效益，整个地区的职业教育体系发挥了较好的专业、层次结构效益。只有当各种不同的专业或工种的毕业生都进入职业社会，并被合理安排在职业工作岗位上为提高社会劳动生产率起到积极作用时，才可以明确地说职业教育获得了经济效益。北京大学的闵维方教授曾对我国职业教育的经济效益作过相当严谨的实证研究，他发现“专业对口的中等职业技术学校毕业生比从事同类工作的普通中学毕业生倾向于有较高的劳动生产率”，并认为“这可能是由于他们的较高的工作满意度和他们的知识技能在生产中得到应用的结果”，“他们在职业技术教育过程中所获得的知识技能和所形成的职业期望同其工作特征诸因素有较好的结合与匹配。”根据这一研究结果和观点也可以推知，如果职业技术学校的毕业生使用不当，甚至因种种原因不能充分就业，职业教育的经济效益就不可能得到实现，就会在一定程度上造成政府投资的浪费。

劳动力市场建立后，职业技术学校毕业生将进入劳动力市场参与竞争、就业。但在目前我国的劳动力市场尚未发育成熟，更谈不上完善规范的情况下，政府必须对毕业生的合理使用作出统筹计划与安排。即使在劳动力市场已充分发育和比较完善的情况下，还会由于劳动力局部市场可能存在着非均衡现象，政府也应适当地运用计划调节手段对某些专业或工种的毕业生作出统筹安排。

以上对职业教育投资效应的分析均说明，政府应着眼于职教投资的经济效益，对学校的办学规模、资源合理利用情况、专业设置、职教的发展水平以及毕业生分配都应负起一定的统筹管理职能，通过法律的、经济的，有时也要采取必要的行政手段，对整个职教的发展状况进行适当的宏观调控。在办学效益的调控方面，政府应起到统筹投资的作用。这种“统筹投资”的含义包括两个方面：第一，政府应对学校的开办条件和专业设置条件作出明确规定，避免因条件不够而形成不了规模效益，也就是说要对投资办学在规模上作出统筹管理；第二，政府应在对职教的投资中发挥主体作用，对一些示范性骨干职业技术学校、规模较大的综合性职业技术学校、投资成本较高的高等职业技术学校，还有个别效益较差而社会效益较好的学校以及行业自身发展需要政府补贴的行业性学校（如农业、林业、矿业类学校等），政府理应负起主要的投资责任。