城市地下综合管廊PPP项目运作与管理实践

1.欧洲国家地下综合管廊运营管理经验

综合管廊的建设最早可以追溯到19世纪的欧洲，发展到今天已经将近200年的历史，迄今为止巴黎及其郊区综合管廊的长度已经达到2100多千米，堪称世界综合管廊第一城市。英国伦敦的综合管廊建设要比巴黎晚30年，现在伦敦市区也已经有22条综合管廊，伦敦市的综合管廊的建设费用均由政府来进行筹措，并且建成以后的所有权归政府所有，政府采用出租管道空间给管线单位的形式来进行管廊的经营。综合管廊除了在上述两个国家发展较好外，在德国、西班牙、美国等各国也得到广泛的应用。综合管廊之所以在上述国家兴起，是因为这些国家的政府财政能力较强，因此综合管廊被当作完全公共产品对待，政府负责全部建设资金的筹措，并且建成以后产权归政府所有，政府通过收取管线单位租金的形式让管线单位进廊，但是国家对于收取租金的数额没有明确的规定，并且租金的额度不是固定的，而是每年由管廊所在地的议会进行听证来确定，这种形式是社会民主程度比较高的欧洲国家通常采用的模式，但是采取这种形式必须有较完善的法律体系进行保障，通过法律程序以及行政约束力保证管线单位必须使用综合管廊，行政约束力的法律效应为综合管廊的后期运营提供了保证。

2.国内地下综合管廊运营管理经验

国内综合管廊当前阶段的运营范围主要有以下内容：①出租管廊内的空间。由于目前我国的电力行业是一个垄断性的行业，对于电力行业可以采取出租综合管廊空间的形式，让电力单位自己铺设管线并自行运行。然而，对于通信等弱电管线由于其专业性也很强，所以对于其管线的敷设、维修和运营也应该由其自行完成。综合管廊运营管理公司只收取管廊空间的占用费用。②出租管廊内的管线。综合管廊的运营管理公司可以先自行建设好管廊内的管线，并且通过合同约定向热力和供水等运营商出租自己作为产权主体的管线收取一定的租金。综合管廊的运营商也可以向热力和供水等管线单位提供管线输配服务并收取相应的费用。③出售综合管廊内建成的管线。综合管廊的产权单位可以授权综合管廊的运营管理公司出售全部或者部分由管廊产权单位出资建设成的管线，以回收管线建设费用。并且在此过程中把管线后期的维护管理问题与管线的购买单位理清责任。综合管廊的日常维护管理，主要包括日常清洁、管廊及管线的维护保养、管廊的日常安保巡查等综合管廊的物业管理工作。这些可以由综合管廊的运营商自己承担，也可以委托物业管理公司进行管理。

（1）广州大学城综合管廊运营管理经验。

广州大学城是广州西南小围谷岛，综合管廊的建设沿着岛屿随道路呈现环形的布置，全长约18千米，综合管廊的投资约4亿元，管廊内为将来管线的扩容预留一部分空间。该综合管廊的建设由广州大学城投资经营管理公司投资建设。在后期的运营过程中经广东省物价局的批准对于进入管廊的管线单位收取相应的费用以弥补综合管廊建设的费用及管廊日常维护费用。广州大学城综合管廊如果按照直埋成本只需8 000万元，所以在收费过程中考虑到管线单位的直埋成本因素，定价过程中采用以直埋成本为参考，按照实际铺设长度为记取标准一次性收取进廊单位的进驻费。对于后期的管理费根据各管线单位设计截面空间占用比例由各管线单位进行分摊。由于政府给予了政策方面的收费权的保证，所以广州大学的综合管廊在后期运营过程中有一定的保障，所以其在综合管廊的运营管理方面走在了前列。如果从投资回报的角度看，目前看广州大学城的综合管廊运营并未取得成功。从投资角度看，投资人一次性投资4亿元，如果参照银行定期利率，就低按照每年5%的投资回报率计算，去除日常维护管理开支及其他费用，每年投资人应当至少获利2 000万元，但实际远达不到这个目标。由于目前我国对地下构筑物的产权尚没有明确的规定，导致综合管廊的产权在法律上难以明确，因此收取入廊费的情况并不十分理想。按照使用年限50年计算，考虑利息因素，每年综合管廊的固定资产折旧约为1 000万元。目前每年收取的管廊租金勉强够维持管廊的管理维护开支，甚至无法补偿综合管廊的固定资产折旧费用，更谈不上投资回报以及收益。因此，从投资角度看目前广州大学城的综合管廊还处在亏本运营的状态，但有了收费权以后，情况会逐渐好转。从广州大学城的经验来看，在综合管廊的运营过程中，有几个关键因素很重要，一是对于综合管廊的产权归属很重要，地下空间的产权归属应较明确；二是政府对于综合管廊收费及收费标准等对综合管廊运营影响较大的政策应该尽快明确；三是政府资金的支持，综合管廊作为市政基础设施，具备公共产品的性质，所以不能仅以投资回报衡量其是否成功，应该充分考虑其社会效益。

（2）厦门市综合管廊运营管理经验。(www.xing528.com)

由于国家尚未出台与综合管廊相关的法律法规，综合管廊管理尚处于无法可依的境地。厦门市结合自身实际，于2011年率先制定并实施了《厦门市城市综合管廊管理办法》。该办法侧重解决管廊管理中的具体实际问题，突出地方特色，主要做以下规定：

一是明确管廊统一规划、统一配套建设、统一移交的“三统一”管理制度。针对目前城市地下管线的无序建设问题，规定有关部门应当组织编制管廊专项规划并按规定批准实施。新建、改建、扩建城市道路和新区建设时，按照管廊专项规划应当建设管廊的，要求按规划配套建设综合管廊。除法律、法规、规章及市政府另有规定情况外，管廊建设单位应当按照规定将经竣工验收合格的管廊移交有关部门委托的管廊管理单位统一进行管理维护，并按规定向城建档案管理机构报送工程档案。

二是为确保管廊真正实现其地下空间资源整合的优势，避免管线建设中造成的道路重复开挖，对已建设管廊的城市道路，规定在建成管廊的规划期内原则上不得再重复管廊建设，因特殊情况确需建设的应按规定报市政府批准。除无法纳入管廊的管线及与外部用户的连接管线外，原则不再批准建设直埋管线。对已建设管线的城市道路，管线单位申请挖掘道路维修或新建管线的，规定有关部门在受理申请后通知有关管线单位可以一并申请，并依法审批，同时规定新建管线建成后五年内不得再批准挖掘道路建设管线，因特殊情况确需建设的应按规定报市政府批准。在法律责任中，对未经审批擅自挖掘城市道路建设管线的还规定了相应的行政处罚制度和措施。

三是加强管廊安全管理。为有效维护管廊的安全运行，防止管廊、管线安全受到危害，分别对管廊管理单位和管线单位应当履行的义务做了明确规定。同时对可能危害管廊安全的有关活动，规定应事先向有关行政部门报告，提供管廊管理单位认可的施工安全防护方案，并在施工中严格按照该防护方案采取安全防护措施。

四是明确管廊的有偿使用制度。规定管廊管理单位负责向管线单位提供进入管廊使用及管廊日常维护管理服务，并收取管廊使用费和管廊日常维护管理费。同时明确管廊使用费和日常维护管理费按有关规定核准实施。厦门市在国内第一个以地方性法规的形式对综合管廊的管理进行了立法，在城市综合管廊建设管理的制度建立上走在了全国前列，起到了积极的示范带头作用。