城市地下综合管廊PPP项目运作与管理实务

1.项目组织模式的定义

组织是为完成特定目标而在分工合作基础上构成的人的集合。巴纳德认为“两人以上有意识的协调和合作系统”便形成组织。模式是事物的某种标准形式或固定格式，用公式可以近似地表达为：组织模式=理念+系统+方法。因此，可以认为组织模式是在分工合作基础上为完成特定目标而形成的某种标准形式。项目组织模式是指项目参与各方在项目组织结构中的柔性状态，也就是他们在项目中所处的地位。它确定了项目的主要活动以及实现项目战略的协调方式，使企业组织充满了活性，不同的组织模式导致了项目运行方式的不同，在组织模式的多次变革中组织成员的协调始终是其最基本的方面。而组织模式的改变往往伴随着其组织结构的变化。

2.PPP项目组织模式的内容

即使组织是专门为项目而设置的，项目仍然会受到其组织模式和设立它的组织的影响。执行项目的组织的结构通常约束着项目获得资源的可能性，其组织模式是否合理，是项目运作成败的关键。组织模式的显著的特点就是项目所在国政府或者所属机构与项目的投资者和经营者之间的相互协调及其在项目建设中发挥的作用，对组织模式的研究就是指对参与各方在项目中所处的地位情况的分析，包括它们对项目控制权的界定。在项目公司中各自扮演的角色和发挥的作用包括项目所有者对经营者的监管和激励，使其组织模式达到一个弹性状态，组织结构变得更加合理，风险可以在框架里自由、合理的流动。

3.PPP项目组织模式的类型

根据政府部门对项目监管力度的强弱，将PPP项目组织模式划分为以下三种类型：

（1）外包类PPP项目。(https://www.xing528.com)

外包类PPP项目一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项，如只负责工程建设，或受政府之托代为管理维护或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益，在外包类项目中，私营企业承担的风险较小。在这种模式中，政府部门对项目的控制力最强，可以充分利用私营企业在技术和管理上的优势，政府从原来的综合运营商的角色转变为投资商，使政府部门从烦琐的日常管理中解脱出来，专注于对项目宏观大局上的把握，更有利于发挥其政府职能，使政府部门与私营企业进行了很好的互补。但这种模式有一个致命的缺陷，即仍然由政府投资，模式最重要的优势—吸引民间资金来进行基础设施建设就无从体现，我国目前基础设施建设面临的最大问题就是资金短缺，引进社会资本主要就是解决政府部门财政不足的问题。因此，这种模式在我国的应用会受到一定的限制。

（2）特许经营类PPP项目。

特许经营类PPP项目需要私营企业部分或全部参与投资，并通过一定合作机制与公共部门共同分担项目风险，共享项目收益，根据项目的收益情况，政府部门可能会向特许经营公司收取特许经营费用或给予一定补偿。项目的资产最终归政府部门保留，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私人企业将项目的使用权或所有权移交给公共部门。这种模式最主要的特点就是它有效地缓解了政府部门的财政压力，并且可以充分利用私营企业在管理和技术上的优势。这需要政府部门协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系，项目能否成功主要取决于公共部门的管理水平。我国在基础设施建设中面临的主要困难就是资金短缺，利用特许经营的方式可以很好地解决这个难题，而且我国部分政府部门的办事效率和机构设置不能适应日益增长的发展需要，引入该模式可以作为政府部门机构改革的一种尝试。香港海底隧道项目、上海浦东水务项目、北京地铁四号线都是典型的特许经营模式。鉴于特许经营的特点及在我国有很多成功的案例，特许经营模式应该是现阶段我国重点发展的模式。

（3）私有化类PPP项目。

私有化类PPP项目需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费，收回投资实现利润。如果在法律法规高度完善的国家，私有化项目是个非常完美的模式。由于该类项目的所有权永久属于私营企业，基础设施建设资金庞大，并且不具备有限追索的特征，因此私营企业要承担巨大的融资风险，私营企业可能会通过收取过高的服务费来抵偿其风险，项目的公共效益就不会得到很好的体现。同时，我国目前的法律法规尚不完备，无法保证私营企业对政府部门的承诺，政府部门也无法对私营企业进行有效的监管。这也决定了在目前的条件下进行项目私有化，将无可避免地产生企业的“寻租”现象。