保山中心城市地下综合管廊PPP项目的风险分配框架

1.风险分担原则

原则上项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

（1）风险由最佳承担者承担。

准经营性基础设施建设采用PPP模式的目的之一，是将项目中政府无法承担的项目风险转至富有工程经验的社会资本。为使本项目最大限度地降低风险成本，采用风险由最佳承担者承担的原则。

（2）风险承担与回报收益匹配。

本项目进行风险分配时综合考虑了风险发生概率、损失程度、风险自留成本等要素，当社会资本承担的风险成本高于项目收益时，政府将选择提高补偿或自留风险。

2.风险识别

通过风险识别，本项目风险主要包括：①政策风险，即审批延误导致投资周期长、投资增加的风险；②融资风险，即融资成本提高后可能增加的投资风险；③开发风险，即因征地或基础配套设施滞后造成投资增加的风险；④设计风险，即因设计原因造成投资超标或达不到营运效果的风险；⑤建设风险—工程管理风险，即因管理不善造成工程签证错签、材料和人工价格上涨、出现安全和质量事故等影响投资增加的风险；⑥运营成本风险，即运营期间因人工和材料价格上涨带来的风险以及管理效率不高而导致营运成本增加的风险；⑦不可抗力风险；⑧其他风险。

3.风险分配框架

按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。本项目风险分配结果如表3-1所示。

表3-1　保山市地下综合管廊PPP项目风险分配表

续表

4.风险处置预案

（1）土地获取风险的承担及应对。

风险的承担主体：政府或项目公司或中选社会资本。在地下综合管廊PPP项目实践操作中，对于如何取得项目土地使用权以及由哪方负责取得土地使用权属于PPP项目合作各方可通过谈判确认的事项。因此，该风险的承担主体因项目个性化差异可能由项目所在地政府、项目公司和中选社会资本其中一方负责。

风险的应对：土地获取风险中最大的问题是以何种方式取得项目土地使用权，因地下综合管廊项目属于准经营性市政基础设施项目，可由项目所在地政府根据项目投资情况、项目交易架构、资产归属等因素确定项目用地的取得方式，一般建议采用划拨的方式确定项目所需的土地使用权。

（2）项目融资风险的承担及应对。

风险的承担主体：项目公司或中选社会资本。通常而言，在地下综合管廊PPP项目中是由项目公司负责项目建设、运营和管理所需的资金（资金范围根据双方协议约定），应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。没有成立项目公司的，则由中选社会资本负责PPP项目的融资工作。针对在项目合作过程中由于基准利率、通货膨胀变化所带来的不确定性风险，实践操作中，通常约定该类指标变化的幅度，如果利率及通货膨胀率在约定的变化幅度内，则由相应的项目公司或中选社会资本，即管廊的建设运营单位承担；如果超过约定的变化幅度，则可由管廊的建设运营单位与政府合理分担由此产生的风险。

风险的应对：项目公司或中选社会资本应积极寻找融资方介入PPP项目，探索通过发行企业债券、中期票据、项目收益债券等市场化方式融资。对于符合条件的地下综合管廊建设运营企业可通过发行企业债券和项目收益票据，专项用于地下综合管廊建设项目。政府除给予融资政策支持外，中央财政将继续通过现有渠道统筹安排资金予以支持，地方各级人民政府也应进一步加大地下综合管廊建设资金投入。省级人民政府要加强地下综合管廊建设资金的统筹，市级人民政府要优先安排地下综合管廊项目，并纳入地方政府采购范围。有条件的城市，政府可对地下综合管廊项目给予贷款贴息。

（3）管廊建设风险的承担及应对。

风险承担的主体：管廊适宜建设性风险由项目实施机构承担。由于选择合适的地点、合适的类型、合适的时间建设地下综合管廊是城市健康发展和可持续发展的重要保证，并且项目选址及其可行性均是由项目实施机构在项目前期工作中需要确定的事项，不能因项目实施机构前期确定的形成的管廊适宜建设性风险由后续成立的项目公司或中选社会资本方单方承担。

管廊工程建设风险由项目公司或中选社会资本承担。如果项目建设属于地下综合管廊PPP项目合作范围，且由项目公司或中选社会资本方承担项目建设工作的，由此产生的建设风险应由其承担。但是，如因土地征拆迁与补偿、非因项目公司设计不当或设计变更等形成的风险不应由项目公司或中选社会资本承担。(www.xing528.com)

风险的应对：①适宜性风险应对。一是选择在高密度建设地区；二是选择在道路运输繁忙、交通量大的地区；三是选择在地下空间开发利用需求高的地区，例如有轨道交通、高压电缆隧道通过的地区，应考虑一并建设地下综合管廊；四是新区优先建设、老区结合项目改造建设。新区在建设初期，地下综合管廊和道路、开敞空间的建设应同步进行。老城应结合旧城更新、道路改造、河道治理、地下空间开发等统筹安排地下综合管廊建设。②工程建设风险应对。规划、设计、施工、管理等要严格执行现行国家标准《城市综合管廊工程技术规范》（GB 50838—2015），一是要确保工程质量。地下综合管廊工程结构设计使用年限为100年，建设时应根据100年的设计使用年限和环境类别进行耐久性设计，按照城市生命线工程抗震减灾的要求，做到乙类建筑物的抗震设计和抗震建设；二是要完善相关配套设施。按照规范的要求，同步配套建设消防、供电、照明、通风、排水、监控等附属设施，提高智能化监控管理水平，确保管廊安全运行；三是要把好原材料质量关，确保工程建设符合质量验收标准要求；四是要考虑全寿命周期费用最优的要求，减少运营期的维护和维修费用；五是要推广预制装配技术，提高预制装配化率，推进新型建筑工业化。

另外，针对工程建设风险，项目公司可与承包商签订《建设工程施工合同》，约定以固定价格、固定工期的工程总承包形式交由承包商负责项目建设，并由承包商承担工期延误、工程质量不合格和成本超支等风险，实现项目公司承担的建设风险转移。

（4）原材料供应风险的承担及应对。

风险的承担主体：项目公司或中选社会资本。由于地下综合管廊PPP项目所需的原料（如钢筋、混凝土等）均可在公开市场上购买，因此，原料供应的风险和责任通常由项目公司或中选社会资本自行承担。

风险的应对：地下综合管廊PPP项目在建设阶段对原材料的需求量很大，原材料成本在整个项目建设成本中占比较大，同时受价格波动、市场供给等影响。因此，为了防控原材料供应风险，项目公司通常会与原材料的主要供应商签订长期原材料供应合同，并且约定一个相对稳定的原材料价格。

（5）项目收益稳定性风险的承担及应对。

风险的承担主体：项目公司或中选社会资本或政府。由于地下综合管廊PPP项目的投资总量及投资周期问题，单独依靠入廊管线单位缴纳的入廊费及运维费不足以覆盖项目投资总额及取得合理收益，缺口部分需由政府给予财政补助。因此，地下综合管廊PPP项目建议采用政府可行性缺口补助的可用性付费机制。

在政府依法制定了强制入廊政策及收费标准的前提下，由项目公司或中选社会资本作为收费主体向入廊管线单位收取入廊费和运维费的，应当由项目公司或中选社会资本承担实际收取入廊费及运维费与政府定价应收费用差额的风险。

政府方应承担最低需求量风险。由于地下综合管廊PPP项目多采用可用性付费机制，而可用性付费通常与项目的设施容量或服务能力相关，而不考虑项目设施或服务的实际需求。因此，项目公司或中选社会资本一般不需要承担需求风险，只要所提供的设施或服务符合合同约定的性能标准即可获得相应付费。当政府的强制入廊政策及收费标准确定后，仍不足以覆盖社会资本方的投资成本及取得合理收益的，应当由政府方承担相应的缺口部分，并将政府为此支付的缺口补助金额纳入政府财政预算及中长期财政规划。

风险的应对：首先，PPP项目授权实施机构应当保障该管廊PPP项目在特定区域及时间范围内，项目公司或中选社会资本享有唯一、独占性的经营权，以排除潜在竞争项目对项目收益造成的不利影响；其次，政府应当确定项目公司或中选社会资本作为收费主体的保障措施，如强制入廊政策及入廊费、运维费定价收费标准等；最后，设置超额收益分享机制。项目在充分考虑社会资本合理收益的同时，设置超额收益分享机制，项目公司在特许经营期间，超额收益分享原则如下：0%<净利润≤10%，按股比分享；10%<净利润≤20%，按政府和社会资本各占 50%分享；净利润>20%，按政府80%，社会资本20%分享，超额收益分配采用差额累进方式计算。

（6）管线入廊不可控风险的承担及应对。

风险的承担主体：政府实践操作中，项目公司或中选社会资本对于管线单位是否入廊并不具备控制能力，而政府一方则可通过管线规划设计、制定强制入廊政策等方式实现管线入廊的目的。因此，管线入廊不可控风险不应当由项目公司或中选社会资本承担，而是应当由政府承担。

风险的应对：第一，加强管线的入廊管理。已建设地下综合管廊的区域，该区域内的所有管线必须入廊，不得在管廊以外的位置上新建管线。既有管线在改造时，应有序迁移至地下综合管廊；第二，实行有偿使用制度。入廊管线单位应向地下综合管廊建设运营单位交纳适当的入廊费和日常运维费，具体收费标准由地下综合管廊建设运营单位与入廊管线单位根据市场化原则共同协商确定；第三，提高运营管理水平。市级人民政府要制定地下综合管廊具体管理办法，运营单位要完善管理制度，与入廊管线单位签订协议，确保地下综合管廊正常运行，做好突发事件应急管理工作；第四，地下综合管廊是“百年工程”，管廊容量应满足长期管线增容和扩建需要。因此，在地下综合管廊运营初期，不可能达到所有管线均入廊，从入廊管线单位收取的入廊费和日常维护费，往往不能覆盖地下综合管廊的建设和维护费用成本，地方人民政府应建立财政补贴机制，根据实际情况，对地下综合管廊建设运营企业给予必要的财政补贴，确保企业获得合理稳定的回报。

（7）项目运维质量不可控性风险的承担与应对。

风险的承担主体：项目公司或中选社会资本。

风险的应对：第一，项目公司或中选社会资本应优先选择资信状况良好、管理经验丰富的运营商，并通过在运营服务合同中预先约定风险分配机制或者投保相关保险来转移风险，确保项目平稳运营并获得稳定收益；第二，项目公司或中选社会资本应根据项目实际情况，确定运营事务移交专业运营商的范围、时间及运营内容；第三，从管廊运营单位角度来说，运营服务对象并不直接为社会公众，而是入廊管线单位。建议在考虑项目风险分配的问题上，应由入廊管线单位和地下综合管廊运营单位合理共同分担运营的风险；第四，地下综合管廊项目运维风险的可控性来源于对PPP项目公司的监管，主要通过项目绩效考核体现出来，在一定条件下也可通过调价机制来实现对项目运维风险的控制。对社会资本定期进行绩效评价，使得其回报与绩效挂钩，督促其高效、高质地运营地下综合管廊。

（8）政策性基金融资及退出风险的承担。

风险的承担主体：融资方与项目公司或中选社会资本。各类政策性基金作为地下综合管廊PPP项目的融资方介入的，与管廊建设运营单位开展的是平等合作，应当与项目公司或中选社会资本按照前述的《融资协议》承担基金介入项目及退出项目过程中产生的风险。如政策性基金介入时间与地下综合管廊PPP项目合作期限不匹配，进而发生资金断链风险的，应当由项目公司或中选社会资本自行承担。

风险的应对：各类政策性基金作为融资方介入地下综合管廊PPP项目时，应当与项目公司或中选社会资本在《融资协议》中明确基金的进入及退出路径，例如：明确是股权还是以债权方式介入、期满退出由哪方回购还是公开转让、投资收益标准等事项。针对基金介入时间与地下综合管廊PPP项目合作期限不匹配的风险，拓宽融资渠道是解决问题的根本。

（9）不可抗力风险的承担。

政治不可抗力风险的承担主体：政府在地下综合管廊PPP项目实践中，考虑到政府方作为PPP项目合同的签约主体，对于政治不可抗力事件具有一定的影响能力，因此一些PPP项目合同中，将此类政治不可抗力事件归为政府方应承担的风险。自然不可抗力风险的承担主体：项目公司或中选社会资本及政府。

（10）保险。

由于地下综合管廊PPP项目通常资金规模大、生命周期长，在项目建设和运营期间面临着诸多难以预料的各类风险，因此项目公司以及项目的承包商、分包商、供应商、运营商等通常均会就其面临的各类风险向保险公司进行投保，以进一步分散和转移风险。