保山中心城市地下综合管廊PPP项目评价

1.物有所值定性分析

（1）评价标准及权重。

①基本指标。

根据财政部《关于印发〈PPP物有所值评价指引（试行）〉的通知》（财金〔2015〕167号），定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式，在全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等方面的综合表现。本项目从财政部的指引文件确定的基本框架出发，针对项目的区域状况、行业特征、合作模式和现实状况，建立全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等基础评价指标。

②补充指标。

设置项目规模大小、全生命周期成本测算准确性、行业示范性、预期使用寿命长短等四项补充评价指标。

③基本、附加指标权重。

在各项评价指标中，六项基本评价指标权重为80%，其中任一指标权重一般不超过20%；补充评价指标权重为20%，其中任一指标权重一般不超过10%。

全生命周期整合程度：考核在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合。主要通过察看项目计划整合全生命周期各环节的情况来评分。采用PPP模式，将项目的设计、建造、融资、运营和维护等全生命周期环节整合起来，通过一个长期合同全部交由社会资本合作方实施，是实现物有所值的重要机理。本项目作为保山市首例PPP以及重大基础设施建设项目，短期内建设任务较为繁重，建设管理与运营经验均相对缺乏，若能实现项目全生命周期的整合，政府既可以充分发挥社会资本优势，又可以通过合作学习社会资本先进管理和运营经验。因此，建议该指标权重取15%。

风险识别与分配：考核在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。主要通过察看在项目识别阶段对项目风险的认识情况来评分。清晰识别和优化分配风险，是物有所值的一个主要驱动因素。在项目识别阶段的物有所值评价工作开始前，着手风险识别工作，有利于在后续工作实现风险分配优化。本项目投资较大，不确定性因素多，通过采用PPP模式运作，由专业的人负责专业的事情，不仅可以合理转移项目建设风险以及运营风险，而且能降低政府支出责任。因此，建议该指标权重取15%。

绩效导向与鼓励创新：考核是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，是否落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，能否鼓励社会资本创新。主要通过察看在项目识别阶段项目绩效指标的设置情况来评分。PPP项目的绩效指标，特别是关键绩效指标，主要确定对PPP项目运营维护和产出进行检测的要求和标准，例如，针对公共产品和服务的数量和质量（或可用性）等。绩效指标越符合项目具体情况，越全面合理，越清晰明确，则绩效导向程度越高。绩效标准和监管机制的建立，有利于提升项目运营管理水平，控制项目建设质量，优化项目结构。PPP模式下，制定相应运营考核机制，可促使项目公司不断提升运营服务质量，优化运营成本。因此，该部分权重建议取15%。

潜在竞争程度：主要通过察看项目对社会资本参与竞争的吸引力，以及预计在随后的项目准备、采购等阶段是否能够采取促进竞争的措施等来评分。项目的适度竞争将促使潜在投资人提出更高效的工程和运营技术方案，并通过竞争降低政府最终支出成本。因此，建议潜在竞争程度权重为10%。

政府机构能力：主要考核政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力。主要通过了解政府的PPP理念，以及结合项目具体情况考核相关政府部门及机构的PPP能力等来评分。PPP理念主要包括依法依合同平等合作、风险分担、全生命周期绩效管理等，PPP不仅是基础设施及公共服务的融资手段，更是转变政府职能、建立现代财政制度等的重要手段。政府的PPP能力主要包括知识、技能和经验等，包括可通过购买服务获得的能力。政府机构能力可通过参加PPP培训，聘请第三方咨询机构协助等方式得到提升。同时，通过实际PPP项目运作，可提升政府机构对PPP理念的理解，提升政府机构能力。因此，建议该指标权重比例为10%。

可融资性：主要考核项目的市场融资能力。吸引力越大，项目越具有融资可行性，越能够顺利完成融资交割和较快进入建设、运营阶段，实现较快增加基础设施及公共服务供给的可能性就越大。本项目已向国家开发银行云南分行贷款5.24亿元，期限12年。此笔款项为国家开发银行全国第一笔用于地下综合管廊项目的贷款项目。同时，分别向国开发展基金有限公司、中国建设银行保山分行、上海浦东发展银行昆明前兴路支行贷款7 600万元、1.1亿元、4亿元，与国家开发银行以及中国农业发展银行商谈进一步贷款事宜，因而项目资金问题较容易解决。因此，建议权重比例设置为15%。

项目规模大小：主要依据项目的投资额或资产价值来评分。PPP项目的准备、论证、采购等前期环节的费用较大，只有项目规模足够大，才能使这些前期费用占项目全生命周期成本的比例处于合理和较低水平。此外，一般情况下，基础设施及公共服务项目的规模越大，才能够采用PPP模式吸引社会资本参与。地下综合管廊普遍具有投资大的特点，能充分满足PPP项目体量要求。因此，该项指标权重设置为4%。

全生命周期成本测算准确性：主要通过察看项目对采用PPP模式的全生命周期成本的理解和认识程度、以及全生命周期成本将被准确预估的可能性来评分。全生命周期成本是确定PPP合作期长短、付费多少、政府补贴等的重要依据。因此，该项指标权重设置为4%。

行业示范性：考核项目采用的PPP运作方式是否具有行业示范性，能否给同行业其他项目带来一定的示范参考意义。保山市地下综合管廊的建设对推动保山市、云南省乃至全国的新型基础设施建设，提升城市基础设施的现代化水平，将起到良好的示范和推动作用。因此，该项指标权重相对较高，设置为6%。

预期使用寿命长短：考核项目的资产预期使用寿命。项目的资产使用寿命长，为利用PPP模式提高效率和降低全生命周期成本提供了基础条件。因地下综合管廊完善的附属设施配置，对各种管线的维修保护能力大大增强，从而延长了其使用寿命。地下综合管廊的建设，将地下各种管线如给水、电力、通信、供热等管线纳入城市综合管廊，可以避免由于敷设和维修地下管线时频繁对道路进行开挖造成的交通阻断及对居民日常生活的影响，同时也可以保持路容的完整和美观，延长道路的使用寿命。因此，该项指标权重稍高，设置为6%。

④评分标准。

每项指标评分分为五个等级，即有利、较有利、一般、较不利、不利。

（2）专家小组会议信息。

确定专家名单：根据项目具体情况，以有一定的PPP项目评价经验或研究经验的专家为优先考虑人选，由保山市财政局、保山市住房和城乡建设局、PPP咨询机构等单位，组织财政、资产评估、会计、金融等方面的经济专家，以及行业、工程技术、项目管理和法律等领域的专家开展评价。其中，工程技术经济专家2名，金融专家2名，项目管理+资产评估专家1名，财政专家1名，法律专家1名。

组织召开专家小组会议：将专家组织到项目所在地进行专门评审，相关专家在对项目进行充分讨论后，按指标对照评分参考标准打分，打分结束后在专家评分表上签字。通过计算各专家的评分表，填入PPP项目物有所值定性分析评分结果计算表。

保山市财政局会同市住房和城乡建设局于2016年1月6日在保山市住房和城乡建设局5层会议室组织召开了专家组会议，专家组会议基本程序如下：

①汇报项目定性评价指标及各指标权重分配说明；

②与会专家充分讨论各项指标及权重并进行调整，调整后按评价指标逐项打分；

③按照指标权重计算加权平均分，得到评分结果，形成专家组意见。

（3）专家评审意见。

专家组意见如下：

①报告符合财政部《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金〔2015〕67号），指标体系、权重选择科学合理。根据专家对各项指标打分，本项目采用PPP通过物有所值评价。

②本项目在前期工作准备、建设、运营整合，运营管理模式，风险分配，社会资本创新，全生命周期成本估计准确性，激励社会资本提供运营收入潜力方面尚存在一定不足，建议在方案中进一步完善。

③建议在本项目实施过程中，建立有效机制，确保社会资本按照协议履行其应承担的义务，合理控制政府风险。

2.物有所值定量分析

物有所值定量分析的主要步骤包括：①据参照项目计算PSC值；②根据影子报价和实际报价计算PPP值；③比较PSC值和PPP值，计算物有所值量值或指数；④得出定量分析结论。

（1）计算依据及结果。

在项目准备阶段，基于物有所值定性评价问询表可得，本项目采用PPP模式兴建，实现了风险转移至最适合管理风险一方的目的，有效满足了功能性的要求，进一步规范了建设程序与建设标准。社会资本的介入，使得政府能为公众提供更为优质的服务，同时降低了全生命周期的造价总额，提升了项目价值，可实现物有所值的预期。与此同时，进行PPP模式下项目的物有所值定量分析，分别计算了PSC值及PPP值。

（2）PSC值的计算依据及结果。

PSC值是指政府采用传统采购模式提供与PPP项目产出说明要求相同的基础设施及公共服务的全生命周期成本的净现值。

①计算初始PSC值。

初始PSC值是政府实施参照项目所在承担的建设成本、运营维护成本和其他成本等成本的净现值之和。

项目总投资=675 871万元

折现率=4.97%(www.xing528.com)

建设期分年投资计划=33.76%∶34.92%∶31.32%

建设成本（折现）=645 123.73万元

资本性收益：本项目不考虑资本性收益。

运营维护成本（折现）为172 301.31万元，根据项目可行性研究报告财务测算，项目运营期维护成本为275 671.25万元。

第三方收入（折现）为449 540.10万元，根据项目可行性研究报告财务测算，本项目运营期第三方收入为976 260.94万元。

其他成本（折现）为91.78万元，本项目考虑项目前期支付的咨询费用以及项目采购阶段的交易费用。

初始PSC值=（645 123.73-0）+（172 301.31-449 540.10）+91.82

　　　　　=367 976.75万元

②竞争性中立调整值。

计算竞争性中立调整值主要是为了消除政府传统采购模式下公共部门相对社会资本所具有的竞争优势，以保障在物有所值定量分析中政府和社会资本能够在公平基础上进行比较。政府竞争优势通常包括政府比社会资本少支出的土地费用、行政审批费用、所得税等有关税费。

根据与本级政府询证，本项目为划拨用地，土地费用不需进行调整，行政审批费用已包含在项目建设成本中。有关税费中，营业税金及附加现值调整值为15 105万元，所得税现值调整值为28 312万元，竞争性中立调整值为43 417万元。

③风险承担成本。

由于本项目风险后果值和风险概率难以测算，因此在确定风险承担成本时采用比例法。项目本级财政部门代表、本级住建部门代表、专家通过会谈，确定风险承担成本为 20%，可转移风险承担成本按照上线比例确定，即可转移风险承担成本占项目全部风险承担成本的 85%，剩余为自留风险承担成本。

项目建设运营成本=初始PSC值=367 976.75万元

风险承担成本比例=20%

风险承担成本=367 976.75×20%=73 595.35万元

可转移风险承担成本=73 595.35×0.85=62 556.05万元

自留风险承担成本=73 595.35×0.15=11 039.30万元

④PSC值。

PSC值=初始PSC值+竞争性中立调整值+可转移风险承担成本+自留风险承担成本=483 420.52万元

（3）PPP值的计算依据及结果。

PPP值是指政府实施PPP项目所承担的全生命周期成本的净现值。在项目不同阶段，PPP值的计算依据不同。在项目识别和准备阶段，政府根据项目实施方案等测算的PPP值称为影子报价PPP值（简称PPPs值）；在项目采购阶段，政府根据社会资本提交的采购响应文件等测算的PPP值称为实际报价PPP值（简称PPPa值）。

①影子报价政府建设运营资本。

影子报价中政府应承担的建设运营成本包括政府建设成本、政府运营维护成本和政府其他成本。

政府建设成本=86 562.39万元

资本性收益：本项目不考虑资本性收益。

政府运营维护成本：包括政府向社会资本支付的运营维护费、财政补贴等。根据项目财务测算，政府运营维护成本（现值）为240 577万元。

根据式（2-2），项目存续期间政府运营补贴测算结果如下：项目可行性缺口补助年限为项目特许经营期（自计算期第3年至第28年），补贴资金合计576 846万元，年均补贴额20 602万元。

其他成本（折现）为91.82万元，本项目考虑项目前期支付的咨询费用，以及项目采购阶段的交易费用。

政府建设运营成本=（86562.39-0）+240577+91.82=327231万元

②政府自留风险承担成本。

根据PSC值的计算结果，政府自留风险承担成本为11 039.30 万元。

③PPP值。

PPPs值=影子报价政府建设运营资本+政府自留风险承担成本=338 270万元

④物有所值量值和指数计算。

物有所值定量分析的结果通常以物有所值量值或物有所值指数的形式表示。

物有所值量值=PSC值-PPP值=484 989.16-338 270.02=146 719.15万元

物有所值指数=（PSC值-PPP值）÷PSC值×100%=30.51%

物有所值量值和指数为正的，说明项目适宜采用PPP模式，可实现物有所值的目标。

3.评价结论

专家结合项目特征进行评分，项目最终得分为90.49分，大于60分，项目通过物有所值定性评价；通过调研、收集资料等方式，分别计算PSC值和PPP值，在此基础上计算出的VFM量值和VFM指数均为正，项目通过物有所值定量评价。