地方财政风险与财政承受能力

1.财政承受能力

目前，国内学者并未对财政承受力这一概念进行广泛的分析和研究。综合众多学者的研究，可将PPP项目财政承受能力定义为：在某一特定的预期目标下，公营合作方结合项目责任支出测算结果，为项目提供持续的财政资金，以确保项目在建设和运营期间达到预期目标的能力。基于项目全生命周期财政资金的支付，充分考虑项目财政资金的承受能力，能够有效地预防项目的支付风险，促进项目的顺利进行。财政承受能力主要体现在财政资金的形成、增长实力和财政资金能够满足项目资金需求的规模及速度等方面。

现阶段我国大力推行PPP模式，过热的宣传使得各级政府跃跃欲试，部分地区不考虑自身是否具备完成项目所需的相应条件，项目是否可行，一味地盲目引入，使得部分项目出现“烂尾”现象，给所在地方财政带来很大的压力。

财政承受能力论证指识别和测算PPP项目每个阶段的各项财政支出状况，科学地评估实施PPP项目对当今及今后年度财政支出的影响。财政承受能力论证既要根据PPP项目预算支出责任情况，评价实施PPP项目对当前及今后财年财政支出的影响，为政府部门在PPP项目实施过程中履行协议和合同义务提供重要依据；也要均衡不同行业和领域PPP项目的数量及规模，防止其中某一行业和领域投资过热和产品集中导致产能过剩，消除民营资本的后顾之忧，进而制定更加合理的风险防范措施，实现PPP项目的可持续发展。PPP项目实施的前期，政府部门应充分考虑项目各阶段和各层面所需的财政投入，进行具体分析，使得政府具有持续提供资金支持的能力。

2.地方财政风险

地方财政风险指开展PPP项目时，因参与项目的政府部门财政运行所面临的经济、社会、政策环境变动以及各种主、客观不确定性因素的影响，导致地方财政资金遭受损失或支出困难，政府机构难以为项目提供持续的资金支持，经济止步不前甚至下滑、社会稳定受到严重破坏等可能性。财政承受度是地方财政风险的量化表现形式，指地方财政能够承受其收入减少或持续提供资金支持的程度。简单地说，地方财政风险，即为PPP项目建设和运行阶段存在的各种各样的显性或隐性风险，是社会经济快速发展过程中产生或积累的各种矛盾在地方政府相关领域的统一表现，是阻碍其顺利运行的各类可能性。对于项目本身和政府部门而言，其财政运行均处于国内外经济环境、国内外社会环境及国家政策环境的不断变动之中，极有可能导致政府部门不能提供持续的资金支持，影响项目的顺利进行。

（1）财政风险是社会风险的综合表现形式。

财政风险是由经济环境中各类风险集中转化而成，是多种因素在相关领域的综合性体现。在一定条件下，当社会中存在的各种风险积累到某一界定的范围，将快速地转化或升华为财政风险，两者紧密相连。例如，发生不可控的地震、洪水等自然灾害时，地方政府会主动采取重建和抗洪等救援措施，直接导致地方政府财政支出增加；地方出现金融风险时，政府部门会采取一系列措施对金融市场进行调控进而增加财政风险。在PPP项目建设过程中，政府部门除承担60%～80%的项目费用补贴以外，还要承担本地区各级政府部门的经费支出和促进地区经济发展所需要的各项支持。尽管地方政府对此类公私合营的项目有固定的、足以保障项目进行的资金划分，但地方财政一旦出现风险，将直接影响政府机构的正常运转，进而影响项目建设和运营的进程。因而地方的财政风险是本地区财政部门急需解决的问题，也是迫切需要地方政府和上级主管机关积极关注和解决的问题。(www.xing528.com)

（2）财政风险是客观存在的，同时具有一定主观性。

在任何时间和空间维度上都存在财政风险，尽管有时人们的主观意识上不愿承认，但财政风险确实客观地、普遍地、真实地存在于我们所生活的整个社会体系。财政风险来源广泛，无法预测何时会发生、结果如何，风险程度不断变化，由不被特别注意的一些社会风险，逐渐到上升为日趋严重的财政风险时，人们才开始关注它，并开始积极地研究能够快速有效地规避风险的措施。因此，地方财政风险是客观存在的。财政风险发生及危害的大小主观上受到人们心理预期的影响。人们看好当下的经济形势，对政府的执政及经济活动充满信心，心理预期较好时，就会积极配合政府部门，采取相应规避措施消除不利事件，提前预防和避免了财政风险的发生、加剧，使其危害程度最小化。反之，人们对政府的经济活动的信心不足或不看好当下的经济环境，就会对社会的不利事件持消极态度，促进财政风险的滋生，使其发生的概率增加，危害变大，其主观性尤为突出。经济全球化加快了我国地方财政从不同领域、角度和层次对外开放的步伐，在带来新机遇的同时，必然会给地方财政带来新的挑战。

（3）财政风险是地方政府层次性的表现。

我国地方财政风险程度不仅受到政府级别的制约，还与地方社会经济发展水平的高低密不可分。横向看，我国各区域财政风险程度参差不齐，其中中西部地区尤为严重，明显高于东部沿海区域。受经济发展、历史和现实等多种外部环境因素的制约，中西部区域经济长期处于相对滞后状态，财政收入相对支出增速较慢，长期收不抵支，使得区域财政赤字较为突出。纵向看，我国地方财政风险并非集中于某一特定区域层级，而是零散地分散在各省级、地（市）级、县级和乡级四个层级之间。目前，我国各级地方财政呈现出财权层层向上集中，事权层层下放，自上而下困难程度逐级增加的状况，各区域财政风险程度不一。政府级别越低，则风险程度越高，对风险的掌控能力越弱，甚至造成财政危机。当某一类型的财政风险出现时，通常会因风险传导或规避风险措施不当等因素而影响另一财政领域，形成新的财政风险。通常情况下，地方财政收入减少会加剧赤字风险，此时地方政府通过举债的方式来缩小赤字风险，消除赤字，导致地方政府产生债务风险。就各区域政府主体和预算级别次序而言，一旦低层级财政收支、债务出现问题，发生了财政风险，其上一层级政府一定会受到波及，这种风险无形中会向上个层级转移，形成层级之间风险的传导性。

（4）财政风险不易被发觉，危害性极大。

一个国家的财政体系就如人体的细胞，体系庞大而遍布每个角落，当财政风险分散于每个利益主体和独立的经济行为时，很难被人们发现，处于隐蔽状态，各部门亦不会重视，对风险的防范化解意识不强，或通过人为手段有意识或无意识地将其隐藏，使得隐性财政风险不断累积和膨胀。财政风险的发生表现在收支两方面，此活动执行是以国家政权为基础和依托的，政府作为税收、投资等一系列行为主体的执行者，同时承担着一些行为的影响后果。当出现财政赤字时，政府部门可以依托国家政权，通过扩大税收规模、减少个体投资和降低公众的社会福利等措施来减少或化解财政风险。这种化解风险的方法虽然可以在短时间内得到满意的结果，但存在很大的隐患，积累到一定程度后才能被人们所发现，进而产生新的财政风险甚至危机，致使地方的经济停滞或下滑，影响社会稳定甚至引发动荡。可见，财政风险既是由社会风险综合而成的，最终又表现为最严重的社会风险，危害极大。