城市地下综合管廊PPP项目的主要问题

1.法律法规有待完善

从向管线单位收取入廊费用和运营管理费用的难度来看，仅仅想依靠管线单位的主动性实现相关管线入廊比较困难。据调查显示，很多政府部门正面临这个问题。因此，为了实现真正的强制入廊就必须法制先行，这方面涉及城市规划法、地下空间的独立权归属、政府定价或指导价等价格法的不断完善。

2.PPP模式下政府职能及运作机制存在不足

（1）管理机构设置和人员配置的问题。

一直以来，作为地下综合管廊的政府实施机构，在各地出现了多种表现形式，如园林绿化管理局、公用事业局、园区管理委员会、新区土地开发中心等，而住建部下属授权的机构又有地下综合管廊办公室、管道处、科研处、城市建设管理科、公用工程科等多种不同的职能部门，而且由于编制原因，形成了事实上的政府方管理缺人、缺位的现象。鉴于综合管廊特有的地下空间开发属性、区域规划与管线专业规划的高度结合性、涉及与多个垂直管理行业的配合协调，业务范围已经跨越了传统的住建的范畴。因此，设置合理且有效的地下综合管廊实施机构迫在眉睫。

（2）项目前期工作管理方式的问题。

经过前期工作的磨合和相关政府部门持续的监管，地下综合管廊采用PPP模式建设运营的前期工作基本都能在PPP咨询机构的帮助下合法合规地展开。需要注意的是，结合有些示范项目实施进度缓慢的情况来看，PPP模式下的地下综合管廊项目进行到政府采购这个环节时还是存在一些问题的，具体有实施方案的采购方式不合理、实施方案中关于交易结构等内容的设计偏于理想化、政府实施机构设置了高门槛等三个方面。(www.xing528.com)

（3）项目建设管理方式选择的问题。

结合相关城市计划开工的地下综合管廊可知，目前我国地下综合管廊工程建设管理方式基本为“设计+施工总承包”方式。分析可知，这样的结果可能是由政府对地下综合管廊项目的风险认识存在误区，即担心将设计交给社会资本有可能导致项目出现不可控制的风险，而认为自身对某项工作的控制力越强，承受的风险概率也就越低，所以才会在地下综合管廊项目完成施工图设计之后才将项目的主导权交给社会资本。

（4）项目运营管理方式选择的问题。

地下综合管廊应用PPP模式目前还没有一个建设完成进入运营期的项目，所以它的运营管理情况仍不确定。从各地地下综合管廊的实施方案来看，均把地下综合管廊的运营职能交给了承担施工的社会资本，而由于具备地下综合管廊运营经验的社会资本并不多，这就导致有的PPP合同中仍留有社会资本转让运营权的条款或者主动安排管线权属单位联合社会资本运营管理地下综合管廊的条款。社会资本参与地下综合管廊PPP项目的重要特点就是要具备提供在PPP项目特许经营期内的运营管理职能，且通过绩效回报投资和获得合理的利润。

3.投融资机制的创新与政府扶持政策的落实问题

由于地下综合管廊PPP项目总体进展缓慢，造成了投融资机制创新与政府扶持政策在落实方面的信息严重短缺。随着地下综合管廊PPP项目采购工作的逐渐完成，寻求融资支持将成为PPP模式工作的重点之一。地下综合管廊的投资规模很大，往往一个规模较大的地下综合管廊项目需要几个银行机构联合投资，才有可能完成融资过程。通过PPP融资不同于以往的抵押融资和担保融资，项目未来时期的现金流是项目进行融资的唯一重要保证，而不是项目的出资人或者发起人的信誉。