管理体制是长期以来困扰风景名胜区的一个重大问题。我国传统上风景名胜一直都由隶属的各地方政府管理，但是并没有形成明确的风景名胜区“区界”，自1980年代建立风景名胜区以来，我国开始实行国家级、省级和县级的分级管理制度，为了减轻高级别政府财政负担，调动地方政府管理的积极性，对分级之后的风景名胜区仍实行属地管理制度[26]。
这就带来了两个问题：其一，管理失去了统一的标准，各地根据各自社会经济发展状况保护开发力度不一，地方管理人员业务水平参差不齐，地方政府可以直接采取行动而无需等待上级政府批准而造成一些无法挽回的后果。
其二，一些风景名胜区如三峡风景名胜区、太湖风景名胜区，分别跨越重庆、湖北和江苏、浙江，风景名胜区的管理由两省（市）分而治之；跨越若干市县，统一管理难以实施。各级风景名胜区绝大多数都设置了管理机构，但机构的名称、性质、职能、行政级别、隶属关系等各不相同，风景名胜区管理机构与地方政府的关系、与相关部门的关系以及景区内部保护与经营的关系等，均存在许多矛盾。
鉴于上述原因，许多专家建议改属地管理为中央集权管理。中国社科院研究员张晓认为，风景名胜资源具有不可逆和不可恢复性、独特性和不可替代性以及公益性，而分权的属地管理造成了世界最昂贵的公园门票，使广大民众无权享受自己的遗产和资源。据统计，我国的门票价格与人均GDP之比等于0．9，而美国为0．05，日本和台湾地区为0。张晓认为遗产地和风景名胜区的门票不受中央政府控制的上涨损害了民众的利益。此外管理权力下放造成风景区监管虚设、惩罚不力，国家名胜资源不断损失。因此她建议逐步收回国家级风景名胜区的管理权，实行集权管理[27]。
张晓的意见十分具有代表性，许多学者都建议参照美国国家公园的管理制度，设立中华人民共和国自然文化遗产局来管理我国的自然和文化遗产。但正如前述我国的风景名胜区与国外的国家公园有很大区别，美国的国家公园的用地性质远较我国的风景名胜区单纯。我国的风景名胜区在长期发展过程中与文物、旅游、环保、林业、农业、宗教、国土、建设等部门产生了千丝万缕的联系，一口气全部回收监管并不现实。
另有部分学者认为集权管理需要巨大的财政支出，因此这种遗产地集权管理只适用于发达国家。事实上我国的遗产地和风景名胜区经济规模已经非常庞大（表11．5），如黄山风景名胜区2002年的门票收入已达1．5亿元，经营性收入达5．6亿元，成为当地的经济支柱，近40%收入上交地方财政；庐山风景名胜区2004年的门票收入已达1．1亿，2002年经营性收入达1．2亿元，庐山的收入不需要支持地方财政，具有景区建设和环境修复优越的经济条件，医疗、上学这两件全国人民头痛的大事，庐山居民已经全部免费。可见风景名胜区的管理经费完全可以从遗产地经营的税收中支取。
表11．5 全国国家级风景名胜区的门票收入和经营收入情况
资料来源：张晓，《世界遗产和国家重点风景名胜区分权化（属地）管理体制的制度缺陷》，《风景园林》，2005年第7期，第14页。(www.xing528.com)
美国的遗产管理费用除了拨款和捐赠，大部分也来自税收，而且还可以做到大部分景区免费游览。此外美国也有部分遗产由地方政府部门直接管理，如管理地方遗产的州历史保护办公室，以及地方政府与国家公园管理局的共管项目，如国家历史地标项目，因此可以说现在的任务不是讨论集权管理还是属地管理，而是理顺现有体制的问题。这不是个穷和富的问题，而是采用科学合理、公正公开的管理手段和监督方式的问题，以及相关管理部门的行政能力的问题。如果管理得当，能够将遗产地旅游业带来的税收部分，再投入到遗产地保护中去，尽管可能保护的经费还不够，但也会比现在多得多。
基于上述原因，改革和调整我国风景名胜区管理体制是当今的重要任务，建议采取以下几方面的对策：
（1）提高规划定位并明确管理定性，将风景名胜区规划纳入城乡规划体系；妥善解决风景名胜区规划与城镇体系规划、城市规划等相关规划的衔接关系[28]。
（2）理清土地权属，明确风景名胜区的界限。给每一个风景名胜区一个具有法律地位的明确边界。美国的国家公园在建立之初就通过购买、交换、馈赠、租借、合作协议等多种形式由国家获得土地所有权和使用权，从而保证国家公园管理局有效管理国家公园资源和维护其价值。参照美国国家公园管理制度，对国家级重点风景名胜区实行一区一法，通过立法形式确定每个风景名胜区保护目的、边界范围、土地权属和管理机构等重大事项，保证区内实行统一管理，为依法保护资源提供法律依据。
（3）管理机构政企分开，明确管理机构的性质和职能，风景名胜区管理部门与旅游产业部门划清界限。管理不力严重影响政府管理效能的发挥，应突出风景名胜区行政管理权，强化行政监督和处罚力度，完善风景名胜区监督管理监测机制。建立特许经营制度。规范风景名胜区内不宜由政府直接提供的旅游服务经营行为，政府通过特许经营的办法委托企业经营，使政府管理行为与企业经营行为完全分开，各司其职，使管理机构与特许经营企业形成监督关系。
（4）制定和颁布有关遗产地和国家级风景名胜区的相关法律，为管理建立统一的标准。这部法律应当明确：①国家级保护地的使命、性质和国家责任；②保护地的分级管理及相应的主管部门的监管职责；③各级保护地管理的经费来源、使用和审计；④各级保护地名单的进入、推出和批准机制；⑤对遗产和风景资源利用要在规划约束下进行，对破坏和损害资源的行为制定严格的惩罚原则；⑥明确遗产和风景区管理机构的组成以及周边公众参与管理的途径[29]。
（5）多方筹集保护资金，建立风景名胜资源有偿使用机制。1995年，《国务院办公厅转发建设部关于加强风景名胜区工作报告的通知》中就建议各地要推广和收取风景名胜资源有偿使用费，《风景名胜区建设管理规定》第三条也指出：“任何单位或个人在风景名胜区内建设房屋或其他工程等，应经风景名胜区管理机构审查同意。风景名胜区的土地、资源和设施实行有偿使用。”虽然明确了有偿使用的要求，但还应进一步明确有偿使用费的计算方式，对开发影响环境造成的损失的补偿方式。
对此一定要制定严格的标准，建立严格的审查制度，慎重实行。
（6）提高管理水平，加强对基层管理人员的培训；科学管理，建立科学的信息监测系统；利用RS（文档记录Recording Secretary）、GIS（地理信息系统Geographic Information System）、MIS（管理情报系统Management Information Service）、数据库和网络技术，实现基础地理数据库、遥感监测数据库、遥感影像数据库和规划数据库整合管理。采用高分辨率卫星遥感技术，实现遥感专业监测识别模型功能，计算机辅助遥感监测目标识别、分类和标识功能，实现遥感监测结果审核、核查及上报功能，图文表一体化专题统计分析和表现功能等，解决城市规划、风景名胜区大面积监测的难题，提高政府行政监管能力和水平，促进规划和风景行业管理进步[30]。根据监测结果及时调整政策的行动措施，完善风景名胜区建设项目环境影响评价制度，对风景名胜区内的所有重大建设必须经过环境影响评价报告，减少建设项目对资源破坏；导入ISO14000环境管理体系。
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