地域文化景观保护研究：环境影响评价理论

环境影响评价理论（EIA）最初的来源是1969年美国的《环境政策法案》（National Environmental Policy Act，NEPA），将环境影响评价作为一种制度规定下来，依据该法设立的国家环境质量委员会（Council on Environmental Quality，CEQ）于1978年制定了《国家环境政策法实施条例》（Regulations for Implementing the Procedural Provisions of the National Environmental Policy Act，简称CEQ条例），又为其提供了可操作的规范性标准和程序^[23]。

之后，西方国家纷纷效仿，瑞典、澳大利亚、法国、加拿大、德国、日本等均对这一制度予以法律肯定，使其具备了强制性。几十年来的实践表明，这一制度的实施对于维护生态平衡、保持环境系统的稳定性等起到了重要作用。EIA理论是对建设项目或公共政策引起的环境变化——包括自然环境和社会环境——所进行的预测、评价，并据此提出缓解环境负向变化的措施。其基本目的是在大型项目建设之初或公共政策实施之初，就考察它们对外在环境会产生多少不利影响，从而制定相应的措施，协调社会经济发展与环境保护的关系，为谋求人类社会的健康、持续发展提供科学的方法论基础。这个理论影响和支撑了保护区的保护形式从点状保护转向生态区域性保护，由“孤岛式”保护转向完整的保护体系^[24]。

1）环境影响评价的内容和目标

我国于2003年9月1日颁布施行《中华人民共和国环境影响评价法》^[25]。其颁布实施的基本目的是“为了实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展”（《环境影响评价法》第一章第一条）；评价的对象是（《环境影响评价法》第二章第七、八条）：

第七条　国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划……

第八条　国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划……

评价的内容是（《环境影响评价法》第二章第十条）：

“（1）实施该规划对环境可能造成影响的分析、预测和评估；

（2）预防或者减轻不良环境影响的对策和措施；

（3）环境影响评价的结论。”

美国的《环境政策法案》的立法目的是为了使人口和资源使用处于平衡状态，能够享受高质量的生活。《法案》设立总统下属机构“环境质量委员会”，负责对生态环境进行调查研究、考察分折，并对联邦政府的计划进行评价，在促进环境质量的基础上提出各有关政策^[26]。美国环境影响评价的对象是联邦政府的立法建议的和其他的对人类环境有重大影响的重大联邦行为。这些行为的种类主要有：

（1）联邦政府机关向国会提出的议案或立法建议，其中包括申请批准条约；

（2）全部或部分的由联邦政府资助的、协助的、从事的、管理的或批准的工程或项目以及新的或修改了的行政决定、条例、计划、政策或程序。

美国《国家环境政策法实施条例》又规定了“背景（Context）”和“强度（Intensity）”两个判断标准，即上述行为有一定的背景或达到一定的强度才需要进行环境影响评估。所谓背景是指联邦行为对社会整体、行为实施地和相关利益的影响；强度则指联邦行为影响的严重程度，它又通过更具体的标准来认定，可以归纳为：

（1）对公众健康和安全、特殊地理区域、国家历史遗迹和濒危物种的不利影响的程度；

（2）行动的环境影响的不确定性及其危险程度；

（3）行动的环境影响引起重大争议的可能性；

（4）行为成为未来行动的先例或代表的可能性；

（5）行为是否分散进行会比集中进行产生较小影响；

（6）行动是否可能违反联邦、州或地方的环境保护法^[27]。

美国环境影响评价的内容是：

（1）包括两方面内容：建议行动（The Proposed Action）和替代行动（The Alternatives）两类，其中替代行动包括不作为（No Action），详细说明各种可供选择的方案的环境影响程度；

（2）对各种方案可能会影响的环境进行分析；

（3）各种行动方案及其补救措施的环境后果^[28]。

欧共体在1970年代初期就开始采取行动监测成员国的环境，1985年欧共体理事会和各成员国代表在卢森堡签署了《对某些公共或私人项目进行环境影响评价的方针》（Council Directive of 27June 1985on the Assessment of the Effects of Certain Public and Privative Projects on the Environment）。规定必须受评估的项目为：

（1）建筑工程、设施或其他项目，这些项目可能产生放射性、有毒化学物质等污染，对此《方针》附录有详细规定；(www.xing528.com)

（2）那些干扰了自然环境或风景区的活动，如采矿业。

评估内容包括项目和以下四方面内容的关系：

（1）项目对人、动物、植物的影响；

（2）项目对土壤、水、空气、气候和风景的影响；

（3）人和动物、植物与土壤、水、空气、气候和风景间的相互影响；

（4）项目对有形资产和文化遗产的影响^[29]。

通过上述比较可见，我国和欧盟的环境影响评价都是针对具体的建设和开发项目的，但欧盟的《环评方针》在附录中详细列出了必须被评估项目，有“联合化工设施”“以焚化、化学或深埋的方式处理有毒和危险废物的设施”等九类，以及建议成员国申报评估的十二大类项目，因为环境评估也要花费一定的人力物力，因此所有的项目都评估在实际中也很难操作，我国的《环境评价法》应在必须评估的项目的界定上进一步明确。

美国的环境影响评价是针对项目和政策两方面的，而在实际操作中，国家政策对整体环境的影响远远超出了个别的项目。其次，我国的环境影响评价的内容是针对具体项目指出其可能的环境后果；欧盟的环境影响评价内容着重考察项目与环境的关系；而美国的环境影响评价还包含推荐可能情况下更合适的方案^[30]。这些都是值得我国环境影响评价制度借鉴的地方。

2）环境影响评价理论的技术特点

EIA理论（环境影响评价）、LAC理论（可接受的改变极限理论）和RCC理论（环境承载容量）一样，都是希望用客观的量化指标体系来描述环境的变化，但是由于生态系统的复杂性，需要一整套不同的时间、空间层次的指标，确定这一指标体系是EIA理论在操作上的关键和难点。如在业内具有较高知名度的圆明园东部湖底防渗工程环境影响评价的监测指标由噪声、大气环境、地表水环境、地下水环境、生态系统等五个部分组成，分别考察其在防渗工程影响下可能的变化，并由此来评价工程对环境的影响^[31]。

环境影响评价的目标是：“为了实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响”（《环境影响评价法》第一章第一条），因此EIA指标应该显示表示由于项目使环境产生变化与可持续性状态之间的差异，即考虑到未来使用的需求，因此评价指标体系应包括三个组成部分：

（1）描述当前环境状态的环境指标，对环境要素如大气、水、噪声、土壤等进行预测评价。

（2）可持续性的指标体系，表征由于项目的实施使环境产生变化与可持续性状态之间的差异，针对每个项目的特点建立一些新的指标体系。它所涵盖的范围包括经济发展与经济效率的实现、自然资源的有效配置和有序利用、环境质量的改善。

（3）可持续发展的指标，用它们衡量当代人实现可持续发展主要目标的进程是否合理，将环境影响采用剂量——反映函数予以量化，将环境污染物的预期剂量与受体的量化影响联系起来，确定环境可以承受的限度^[32]。

3）环境影响评价制度对公众参与保护的作用

公众参与保护运动在西方有悠久的历史，近年来更成为一股重要的政治力量。在环境影响评价中，“公众参与”是其理论的组成部分之一。一个完整的环境影响评价过程应包括三个组成部分：

（1）对开发行为或政府政策对环境可能造成的影响，事前以科学、客观、综合的调查、预测、分析及评价；

（2）提出环境管理计划；

（3）公开说明，进行审查。

《美国国家环境政策法实施条例》对公众参与的程序作了详细规定，包括参与阶段、参与范围、参与人员、参与效果以及参与的限制等。如项目审查前不必通知公民，但审查后应通告，一般公开的时间为45－90天；公民可以参与规划过程；规划过程开放，为公众提供信息；公民有机会得到EIA文件；公民可以提交有关项目书面评论；当局或建议者必须对公众意见做出反应；当有较大争议或公众对听证感兴趣时可要求举行听证；公众有权了解做出最后决定的理由；公众可以在参与EIA后30天之内收到有关信息；公众可以质问EIA的充分性等等^[33]。欧共体的《某些公共或私人项目进行环境影响评价的方针》也在第六款中规定了公众参与的方式方法。

我国的《境影响评价法》第二十一条也做出了相关规定：“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。”但是由于对公众参与环境影响评价的范围、程序、方式和公众意见的法律地位缺乏相应的规定，在实际操作中有一定难度。

我国现阶段的公众参与环境影响评价主要方式是利用公共传媒对一些社会影响较大的项目进行舆论监督，如发生在2005年3月的“圆明园防渗塑料膜使用”事件，即圆明园整治工程将几乎所有的湖面排干，在湖底铺设防渗塑料膜。此事件经媒体披露后引起了广泛争论，民间环保组织负责人、专家学者、相关政府官员、知名人士纷纷站出来阐明各自观点。

专家中较有代表性的是俞孔坚先生的意见，他认为圆明园的价值在于它作为遗址的价值和作为一个完整的生态群落的价值，修葺山水重新造园，是根本错误的方向^[34]。而清华大学建筑学院的郭黛姮教授则认为“圆明园所处地质条件不好，渗漏严重，要想留住水，一定要采取措施。防止漏水属于节水措施，这是一种不得已而为之的措施，否则河湖会干涸。对湖底不进行防渗处理，湖水下漏后，水生动植物也会死亡，湖周围的草木枯萎，影响生态。不能从单方面的认识出发，毁掉防渗措施，使圆明园成为水体枯竭的历史园林。”^[35]专家尽管有不同意见，但都基于对保护问题的理性思考，差别在于保护观念，即遗址保护要不要修复及生态维护方法的问题。

民间环保人士在这个事件中的作为主要是通过媒体对铺设防渗塑料膜的做法进行激烈抨击。其中，一些做法引起了争议，例如为证明自己的说法伪造生态变化的证据，还拉来一个十一岁的小学生为此事提了八条意见——不是儿童无权参与环保讨论，而是在没有大人指使的情况下，现阶段中国的儿童不可能有机会参与到这种事件中。在后来召开的圆明园防渗听证会上又对持有不同意见的人士喝倒彩，之后又爆出这些所谓的民间环保人士受到国外财团的暗中资助^[36]。如此这般，使得对一个环保项目的讨论沾染上了派别、意气之争的色彩，充分暴露了我国公众参与重大环境问题决策远未制度化、规范化。尽管如此，公众参与作为一种让社会公共利益和公民私权得到有效维护的制度仍然在这一事件中显示了积极意义。

哪些项目是必须进行环境影响评价的？什么性质、多大规模的项目？是新建项目还是包括所有的整治、改造、修复项目都要进行评估？在我国的《环境影响评价法》并不明确。上述圆明园项目在已开工一年被曝光后才提交了《圆明园东部湖底防渗工程环境影响报告书》的环境影响评价报告。环评报告书并没有否定防渗做法，但提供了使用环境友好性更佳的防渗材料和措施的建议，同时也暴露了《环境影响评价法》在对其评价项目的范围不明确这一问题。国家环境保护总局召开的关于圆明园整治工程环境影响听证会吸引了广泛关注，中央电视台也进行了调查采访，采访中还发现了圆明园整治工程中的腐败行为^[37]。这些都是在公众和媒体的监督下取得的成果，因此重要的是让公众参与、了解环境问题的决策成为一种制度而不是炒作，才能更有效地发挥其作用而不被不适当地利用。