我国现阶段保护地体系的不足及改进方法

通过对不同类型的保护区考察分析，以及对我国在自然与文化遗产保护的管理、研究和实践领域的成就和问题的论述可知，我国以地域为基础的保护地体系尚未建立、保护区管理制度不够完善等问题都困扰着我国遗产地的保护与发展。

我国现阶段保护地体系存在着以下主要问题：

1）保护区类型不完善，设置方法不合理，保护区之间相互交叉

保护区类型不完善在文化景观遗产地中表现得格外明显，如大遗址保护在我国仍以文物保护单位的形式进行操作，即作为文物以划定保护范围的形式进行保护，而没有明确大遗址保护区是以地域为基础的保护地的概念，也没有相应的立法。

此外我国的自然保护区类别体系也不完善，保护区未能涵盖所有重要的物种类别，而且有的保护区规模较小，欠缺整合能力。

保护区之间的相互交叉的问题在风景名胜区表现得十分明显，很多规模较大的风景名胜区中往往又存在自然保护区、地质保护区、文物保护区、村镇聚落，这些保护区又分别对应了不同的管理机构，位置又可能相互交错，多头管理造成混乱。

在我国自然保护领域中，根据资源类型划分保护区，如地质、森林、野生、动植物保护区，忽视自然生态系统的整体特性，保护区之间相互交叉、相互包含的情况更为严重，使很多保护区无法管理，形同虚设。

2）在保护地体系建设中生搬硬套西方概念或经验

我国的风景名胜区英译为“National Park of China（建设部1990年规定）”，其目的是和西方的国家公园相接轨，以便引进国家公园的管理方法。事实上，我国的风景名胜区与国外的国家公园有较大差距。

其一，我国风景名胜区的特点与国外的国家公园具有明显不同。总体上来说西方的国家公园意味着以自然、动植物资源为主要内容的保护区，如法国把景观优美的自然地区及农业、牧业用地划为“自然公园”，这类地区也称“国家公园”。相比之下我国的风景名胜区包含了远较西方国家公园更多的文化遗产内容，有些风景名胜区甚至位于城市中心，如杭州西湖风景名胜区，这就更不是西方国家公园的概念。《风景名胜区管理条例》中对风景名胜区提出的英译“Scenic ＆Historic Interest Areas”^[48]倒是表达得较为确切——风景名胜区是“风景和历史趣味的区域”。

其二，美国以建立自然和文化遗产保护地体系的方式建立了国家公园体系，与我国风景名胜区有一定相似之处，但美国国家公园体系的管理内容包括作为美国遗产的自然保护区、文化遗产、混合遗产保护区，而我国的风景名胜区、自然保护区和文物保护单位分别有各自的管理系统，风景名胜区只包含某些访客人数较多的自然保护区以及一些原本就包含在风景名胜区中的自然保护区。我国的“名胜”的含义为“有古迹或优美风景的著名的地方（《现代汉语词典》）”，一个地方是必须被传颂方可称为“名胜”的，而不是依据一定的科学标准来选择的。我国的风景名胜区基于一种约定俗成的认识，它包含的内容、选择和评价都无法等同于美国的国家公园，因此照抄美国国家公园管理方法也不合适。

另外如前所述，遗产廊道与文化线路是近年来兴起的新的遗产地保护方式，它们分别代表了美国和欧洲对线性遗产保护区的不同认识，这两个概念引入我国后，我国文物部门统统拿来使用，命名丝绸之路为文化线路，京杭大运河为遗产廊道。没有讨论这两种概念在我国现实情况下应该如何使用，丝绸之路的保护是否只按文化线路的定义那样只保护沿途物质遗存，还是应该把生态重建也加入到保护过程？整体开发京杭大运河遗产廊道的旅游业是否条件成熟？

3）保护区管理机构及法规不健全

我国遗产地管理体制不完善，法制不健全。参与管理的部门机构繁多，保护区土地属权不清，缺乏权威的管理机构和社会监督。(www.xing528.com)

我国目前关于保护区管理的法规仅三部《文物保护法》《风景名胜区管理条例》《自然保护区管理条例》。《文物保护法》尽管提出了“历史街区，历史文化名城、名镇、名村”等文化保护区的概念，但并未对这些保护区的保护原则进行进一步的明确。《风景名胜区管理条例》与《自然保护区管理条例》均未对相互交错的领域该执行哪部法规的问题做出明确的说明，如九寨沟风景名胜区究竟该执行哪个管理条例呢？

当保护地规划和城市规划相重叠时，《城市规划法》规定保护地规划必须服从城市规划，这在许多地方造成了城市建设的要求压倒保护的情形。在乡村，《村庄和集镇规划建设管理条例》没有关于当乡村建设与保护地保护要求相冲突情况的相关规定，造成许多保护区土地不合理地商业化、人工化^[49]。

法国的保护区法规是根据保护区类型制定的，一种类型的保护区对应一种管理法规，先确定一块土地的保护区类型，再以相应的保护法规予以保护，由于保护区类型完善、法规完善，这一方式具有很强的可操作性，不会造成保护区相交叉、管理制度相冲突的情况。

美国的保护区法规有一类数量众多的“授权法案”，每建立一个保护区，即颁布一个“授权法案”将保护区的范围、边界确定下来，这样使所有的保护区土地都置于保护立法的管理之下。

上述两种保护地立法方式都是值得我国借鉴的。

4）保护与发展矛盾尖锐

专家强调遗产保护是公益事业，保护地的管理者和所在地政府却将保护地视作经济动力。由于国家无力承担庞大的保护开支，保护地的开支多由地方财政承担，而各地又根据各自不同的发展战略，以不同的方式对待保护地管理，保护地管理和发展都没有一定的标准。美国和欧洲的很多历史街区都将区域振兴和遗产保护结合起来，目标直指城市更新，要求历史区域利用自身特点参与竞争。竞争需要功能、形态、传统都可以改变，如美国SOHO地区，更新后，场地的功能变化了、使用者变化了，场地内的建筑由工厂改造成了居住建筑，那么这里的传统也一定相应发生了变化，最后唯一可能没有变化的就是当地工业建筑的外在风貌。遗产廊道更是将其目标确定为：把生态保护与游憩活动相结合，遗产保护与地方经济发展相结合。欧洲委员会秘书处“the Council of Europe's Secretariat（Cultural Heritage Department）”1998年推动的一项工作的主题即为“修复古老的历史中心作为加强社会凝聚力和经济发展的要素。”^[50]《保护历史城镇与城区宪章》（ICOMOS，1987年10月在华盛顿通过）也指出，保护“意味着这种城镇和城区的保护、保存和修复及其发展和谐地适应现代生活所需的各种步骤。”

但对于某些类型的保护区，如法国的圣米歇尔山及其海湾、意大利罗马历史地区，美国西部的国家公园等则采取了较为严格的保护措施，除了有限制的旅游业，不得发展其他产业，物质遗产得到了更严格的维护。大部分西方国家的保护机构，都是由中央政府下属部门直接管理重要的保护地，地方政府负责配合。

由于专家学者们出于知识分子的历史使命感，强调保护的重要性，对一些破坏遗产资源的行为如在风景名胜区修缆车索道痛心疾首。他们在制定法规建议保护指导政策的时候过于理想化，忽视地方强烈的发展要求，致使出现保护区内“违章建设随处可见，规划是一套，实施又是另一套”^[51]。与其出现这种情况，还不如国家对保护区划分等级，承认开发和利用的重要性，将属于国家级的保护区严格控制，对其他不同级别的保护区进行不同等级的开发控制。

5）保护区保护与管理中人的因素

首先，遗产地管理人员素质有待提高。因为这是一项政策性、专业性、社会性都很强的工作，涉及多学科、多领域，也是一项综合性很强的公益事业。我国的遗产地管理人员包括领导、工作人员、群众以及相关利益方的人员，人员素质参差不齐，而更重要的是专业人员少，又未能和学术团体建立合作关系。保护管理工作停留在“不要乱涂乱画”“不要乱扔垃圾”“防火防盗”等初级阶段，建设部门对风景名胜区的管理大多也停留在控制违章建设，缺乏科学的监管技术。此外管理人员数目庞大，管理成本高，如江西省的庐山风景名胜区，它的门票收入要维持约6　000名管理人员的开支。

其次，遗产地经营管理与原住民的生产生活关系处理不当。有的遗产地由原住民直接参加保护和管理，而原住民与专业人员观念落差大，会因对遗产地文化特征的认识和各自的需求不同而产生一些问题。如江西吉安东南部的渼陂古村（第二批国家级历史文化名村）作为遗产地开发旅游后，门票收入每年仅20万元，却先贷款在村口造了一座价值60万元的、与当地历史文化毫无关联的徽州石牌坊作景区大门，在遗产地原住民看来这是向先进文化学习的行为，而在专业人员看这是破坏遗产的行为。

而有的遗产地完全为外来人员管理，草根性不足，保护所要求的限制、控制措施与原住民的传统的生产生活方式产生了一定的矛盾，如在云南勐腊自然保护区，管理部门曾不得不在村民的武装示威下放弃了对保护区的管理，因为这里传统的土地利用方式已有近百年的历史，村民们无法接受保护区的管理要求^[52]。