我国自然保护区体系及其管理体制的研究成果

1）我国的自然保护区建设的过程与现状

1956年我国建立了第一个自然保护区——广东鼎湖山自然保护区，由此拉开了我国现代自然保护的序幕，这是一个森林类型的自然保护区。1956年10月，林业部提交了“林业部关于天然森林禁伐区（自然保护区）划定草案”，提出了自然保护区的划定对象、划定办法和划定地区。1956年制定的全国科学技术规划第56项把自然保护和自然保护区的建立及其研究列为基础理论研究之一，并阐明天然森林禁伐区划定的原则，应以植被分布地带性及其区划所反映的自然递变规律为主，选择具有代表性的典型地区和特定的珍稀动植物分布所在地，划出禁伐区、禁猎区、禁猎禁伐区和自然植被保护区。1957年我国在福建万木林建立了自然保护区，第二年又在云南勐养、勐腊，黑龙江丰林建立了自然保护区。到1970年代末，我国共建立了48个自然保护区。这一阶段，我国的自然保护区类型较为单一，多为森林生态系统类型。

1980年代之后，随着我国政府和社会各界对生态环境日益重视，自然保护事业迅速发展。1980年9月，林业部在四川成都召开了“全国自然保护区区划工作会议”，会议建议将全国自然保护区增加到300个，保护区总面积达到国土面积的1%。1982年，地质矿产部成立了水文工程地质司、环境地质处，负责地质类型的保护区工作。1984年，原农牧渔业部畜牧局成立草原处，负责草原自然保护区工作。1987年3月，国家海洋局成立管理监测司、资源综合管理处，负责海洋自然保护区工作。

1993年国家环保局批准了《自然保护区类型与级别划分原则（GB／T 14529－1993）》，并设为中国的国家标准。该分类根据自然保护区的保护对象，将自然保护区分为三个类别九个类型。到2015年，我国已按此原则，建立了2　729个不同级别的自然保护区，总面积147万平方千米，陆地的保护区面积约占陆地国土面积的14．84%。我国自然保护区体系的特点是面积小的保护区多，超过10万公顷的保护区不到50个；保护区管理多元化；多数保护区管理级别低，县市级保护区数量占46%，面积占50．3%（表6．3）。

表6．3　我国保护区类型、数量和面积

（续表）

数据来源：国家环境保护总局自然生态保护司（SEPA），2002年。

2）我国自然保护的立法框架

我国现有自然资源及自然保护区法规主要有国家法律、行政法规和国际条约三种类型。

国家法律主要包括《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国水土保持法》等。

行政法规主要包括《中华人民共和国自然保护区条例》《自然保护区土地管理办法》《风景名胜区暂行条例》《森林公园管理办法》《自然保护区等级和类别划分原则》《地质遗迹保护管理规定》《海洋自然保护区管理办法》等。其主要特点如下（表6．4）：

表6．4　中国主要的自然保护区法规

（续表）

（续表）

（续表）

（续表）

如上表所示，我国的保护地法规多为在《中华人民共和国自然保护区条例》的原则下对特定资源类型如森林、草原等进行保护管理的法规，而《风景名胜区暂行条例》则表达出了一种特别的分类方式——不基于科学而基于人们的趣味（interest），其中的资源在类型上是综合的。

国际条约和宪章对中国自然保护的影响更多地体现在观念和方法上。

为了解决我们当今世界所面临的最重要的问题之一——如何才能把生物多样性和生物资源的保护同它们的可持续利用很好地结合起来？1970年代科学家们提出了一个新的、向人开放的资源保护与管理的基地的概念，这就是“人与生物圈计划（MAB）”，由联合国教科文组织在全球实施。我国于1993年加入人与生物圈计划保护网，到2003年我国已有长白山、卧龙、鼎湖山等23个自然保护区被联合国教科文组织批准列入“国际人与生物圈保护区网络”。生物圈内的功能被划分成三个区：核心区、缓冲带和过渡区。我国的《自然保护区等级和类别划分原则》明显受到了生物圈理论的影响。

1984年10月，世界自然保护联盟（IUCN）接纳中国野生动物保护协会为它的非政府团体。自此以后，随着交流的深入，IUCN在中国进行了大量工作，资助了中国保护地的基础研究项目，宣传和介绍了IUCN保护分类系统的功能和意义，促进了中国自然保护理念与方法和世界的接轨。

1992年我国签署了《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（RAMSAR，1971），又称为《拉姆萨公约》。同年，吉林向海、黑龙江扎龙、江西鄱阳湖、湖南东洞庭湖、海南东寨港和青海青海湖鸟岛自然保护区列入《国际重要湿地名录》。中国湿地类型多样，分布广泛，共有滨海、河流、湖泊、沼泽、库塘等湿地五类二十八型，是世界上湿地类型最丰富的国家之一。签署《拉姆萨湿地公约》后，我国认识到了这一类型资源的意义，加大了湿地保护的力度，至2009年，中国列入《国际重要湿地名录》的湿地已达36处，总面积380万公顷。

《世界遗产公约》保护具有突出的普遍价值的文化和自然遗产——王冠上的宝石，即具有杰出的价值，随着人与环境之间的联系得到了更广泛的认可，自然和文化双重的遗产地和文化景观的数量大量增加，自1985年我国加入《世界遗产公约》以来至2015年底，共有黄龙、九寨沟、武陵源和三江并流等十个项目列入世界自然遗产地，泰山等四个项目列入双重遗产地和一个文化景观遗产地——庐山。

1993年我国批准加入了《生物多样性保护公约》，该公约强调了就地保护的观念，要求缔约国建立保护生物多样性和生态系统功能的保护区，防止引进、控制清除那些有威胁的外来物种。我国政府为履行公约，编制了《中国生物多样性保护行动计划》和《中国生物多样性国别研究报告》，对中国生物多样性资源及其价值进行了全面的评估，列出了受威胁的动植物名录，提出了加强生物多样性保护国家能力建设和生物资源可持续利用的政策建议。

此外我国还签署了《野生动物迁徙物种保护公约》《濒危野生动植物国际贸易公约》《京都议定书》等国际条约和协定。

3）我国的自然保护区管理：方法、体制、经费和问题

（1）保护方法

我国将自然保护区内部划分成核心区、缓冲区、实验区和外围保护区四个部分，分别以不同的控制力度进行保护。

核心区面积一般不得小于自然保护区总面积的三分之一，核心区内严禁一切人为的干预措施。缓冲区是指在核心区外围为保护、防止和减缓外界对核心区造成影响和干扰所划出的区域，允许进行非破坏性的科学研究活动。实验区允许进行科学研究、大众宣传教育、旅游甚至饲养稀有或受威胁的物种。外围保护区是一个多用途的地区，可以进行生产活动、小规模定居和游览。

（2）管理体制(https://www.xing528.com)

《自然保护区条例》第八条规定了国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区。

（3）经费来源

国家财政每年为自然保护区提供数千万元经费费用，226个国家级自然保护区有资格由当地提出申请，通过审核，大约有30个左右的保护区能各自得到100万元左右的经费。此外保护经费就靠地方政府拨款、旅游收入。

一些国际组织如世界自然基金会（WWF）、保护国际（CI）、世界自然保护联盟（IUCN）、美国大自然保护协会（TNC）等也会资助某些保护项目。

我国的自然保护区建设经费，来自中央主管部门和地方政府的占59．26%，其他来源所占比例较高，自筹资金（包括银行贷款占11%以上）占39%。私人方面对保护区的关注还不够，平均资助仅占保护区平均经费的1．66%。但在一些局部地区，情况也会有所不同，如在西藏的自然保护区来自民间的资金占保护区经费的34．02%。

（4）问题与前景

《中华人民共和国自然保护区条例》第二条对我国的自然保护区（Natural Reserve）的定义为：“自然保护区，是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。”

世界自然保护联盟（IUCN）的国家公园与保护区委员会（CNPPA），在1992年2月在委内瑞拉加拉加斯召开的第四届国家公园和保护地国际会议的分类研讨会上，对保护区（protected area）作出如下定义：“它是致力于生物多样性，自然及其相关文化资源的保护和维持，并通过立法和其他有效手段进行管理的陆地和海域。”

比较上述概念可以发现，我国的自然保护区着重阐述的是各种类型自然资源的地域，并由此导入了我国的自然保护区分类体系，与此相关的我国的保护区立法也是根据资源分类分别立法。但在实际操作中，几乎没有单一资源的保护区，虽然可能在某些地域某一类型资源的价值格外明显，但在更多情况下，不同的资源区域是相互重叠的；而且由于按资源分类立法分类管理，导致参与我国自然保护区管理的部门多达十余个，难以形成真正有效的管理（图6．1）。

图6．1　各部门负责管理的保护区所占比例

另外这个自然保护区的定义没有涉及任何文化资源因素，但我国实际未经人类扰动的自然区域已十分罕见，大部分我国的自然保护区都有或多或少的人类活动，人与保护区的关系是一个无法回避的问题。这些因素导致了我国的自然保护法规难以起到充分的作用。

而IUCN的保护区概念不是个纯粹的自然环境，其中可以包含人的活动。1994年国家公园和保护区委员会的“保护区管理类型指南”将这个保护区体系的类型按管理目标最后确定为六种（表6．5）

表6．5　IUCN保护地类型

与此相对应的管理目标如（表6．6）

表6．6　IUCN保护地管理类型

注：“1”表示首要目的；“2”表示次要目的；“3”表示潜在的可利用目的；“—”表示不可利用。

这个保护地体系是经过世界许多科学家多年研究到目前为止形成的一个较为成熟的体系。它的优点在于它超越了保护地内部资源千差万别的实际状况，也超越了人们主观的对不同的保护地重要性的设定（如我国常规定的国家级、省级、市县级自然保护区），它根据保护地实际的功能状况和自然生态维护要求确定保护目标，以管理手段达到目标。

IUCN建议中国参照这个保护地体系建立统一的中国保护地管理体系，并制定相应的法规和设立专门的管理机构。根据IUCN专家的意见，我国现有的保护区类型与IUCN的保护地类型的大致相当关系如下（表6．7）。

表6．7　IUCN保护地管理体系与中国现有自然保护区对应表

根据上表，我们可以依据IUCN的保护地分类原则将我国的自然保护区分为以下七种类型（表6．8）：

表6．8　对上表中“自然资源保护区”的详细说明

资料来源：参见解焱，汪松，Peter Schei主编的《中国的保护地》，清华大学出版社2004年10月出版，第124页；以及笔者整理的相关内容。

保护地体系的建议是一个系统的规划，它涉及国家资源的管理战略，保护资金的获得和分配，各部门间的协调，保护地居民的生产、生活和利益，公众的理解和支持等许多问题。由于IUCN的保护地分类原则是主要基于管理上的要求而非资源类型，便于我国的自然保护区在分类方式上与国际接轨，汲取国际自然保护区管理的先进经验。

综上所述，我们可以看到，遗产保护区的设置观念和管理手段在遗产保护兴起近百年的时间里，尤其是20世纪下半叶有了长足的发展。主要表现在以下几个方面：

（1）从保护著名的纪念物到保护“由于时间流逝而获得意义”的环境，以地域为基础的保护逐渐形成，保护区类型不断扩展完善，从划定保护区进行保护到突破小范围的保护区进行大尺度遗产区域保护；

（2）从保护遗产美学价值到保护文化、环境的多样性，1996年联合国教科文组织的《世界遗产保护操作指南》中指出：除非特殊情况，美学条件不能单独作为列入世界遗产名录的标准，一种濒危的物种，其价值可能远远超过一道壮丽的风景^[25]；

（3）从保护具体的物质对象到人、地关系的保护；

（4）自然保护的观念和管理方法全面渗透到文化遗产保护区的管理之中；

（5）从单纯的保护到区域的复兴、将遗产保护与发展策略相结合。

笔者在分析了国际保护区建设与管理的经验以及我国自然与文化保护区设置与管理的问题之后，参照有关研究成果和国外经验，初步提出了我国自然与文化保护区分类的建议。