委员会的内外运行机制及中国高等教育拨款制度研究

高等教育拨款咨询委员会作为政府与高等院校之间的中介机构，其服务对象便是政府与高等院校。政府根据整个国民经济发展水平及高等教育发展需求等因素确定高等教育拨款总额的预算，经过全国人民代表大会表决通过方可实施，高等教育拨款咨询委员会则负责针对高等院校的具体拨款工作。高等教育拨款咨询委员会经过评估分析可以确定经费分配时应当坚持的基本原则以及具体的分配比例，高等教育拨款咨询委员会的具体职责就是将高等教育拨款具体地分配到每一所高等院校。对高等院校所进行的拨款主要可以分为两大类，一类是常规性拨款，另一类则是发展性拨款。对于两类不同性质的拨款，高等教育拨款咨询委员会无论是在原则还是在方法上都要有所区别，常规性拨款一定要将公平性原则放在首位，其拨款的基础在于标准费用，通常以学生规模以及所需要的基础成本为影响因素来确定拨款基数。而发展性拨款所坚持的主要原则是竞争性原则，其参考标准往往是各高等院校的科研等方面的水平，更注重拨款的差异性。就其实质而言，高等教育拨款咨询委员会一方面像是政府的一个委托代理机构，将政府宏观的教育政策、理念、导向等通过拨款的方式传达给各高等院校，以形成对高等院校的导向性指引。另一方面，又像是高等院校的一个代理人，将高等院校的实际需求通过建议的方式反映给政府，进而对政府政策的制定形成反作用。而这种双面代理的状况更加证明了高等教育拨款咨询委员会中介机构的性质和地位。

（一）外部运行机制

高等教育拨款咨询委员会的一个最重要的目标便是促进各高等院校有一个相对健康的财政状况，进而尽量避免各高等院校出现难以弥补的财政赤字。对此，高等教育拨款咨询委员会的外部运作机制是由其自身与政府、高等院校三个主体组成，三者之间形成明确的分工。高等教育拨款咨询委员会对政府高等教育拨款资金进行分配，并制定与政府目标相吻合的战略目标，而高等院校则主要是在政府与高等教育拨款咨询委员会所构成的工作体系当中进行合理的运作。

政府制定政策，并通过作为政府代表的教育部部长向高等教育拨款咨询委员会传达。同时，教育部部长确定高等教育的发展框架、资金及学生数目。结合高等教育发展框架与高等教育拨款咨询委员会的目标制定其本周期内的业绩框架，确定其业绩目标。并对高等教育拨款咨询委员会的活动及其业绩向全国人大负责。除此之外，教育部部长还要核定高等教育拨款咨询委员会运转所遵守的主要业绩目标、政策和业绩框架；随时向人大常委会报告高等教育拨款咨询委员会的业绩情况；批准支付给高等教育拨款咨询委员会的补助金、拨款和其他经费的额度，并确保能够在全国人大会议上通过。

高等教育拨款咨询委员会与高等院校之间，则主要是依据自己所预先制定的评估标准与拨款标准针对高等院校展开工作，拨款工作完全根据其所评估的结果所进行。拨款工作完成之后并不意味着高等教育拨款咨询委员会与高等院校之间就没有其他关系了，高等教育拨款咨询委员会还要对高等院校实行拨款后的评估工作。负责审查评估高等院校财政拨款的使用状况，并可对其实行一定程度的问责，进而对高等院校无论是教学还是科研抑或是其他方面使用拨款的效果产生一定的保障作用。问责制是高等教育拨款咨询委员会外部运作机制所具备的一个很重要的特点，从某种程度上对高等院校的财政予以审计与核查并对其加以监督，能够保证政府高等教育拨款的使用价值，进而有效地提高高等院校的教学与科研的水平与质量。但必须予以明确的是，虽然高等教育拨款咨询委员会根据评估针对高等院校所提供的资金对高等院校来说至关重要，但是高等院校仍然享有绝对的发展自主权，其课程以及相关内容设置都完全取决于高等院校，高等教育拨款咨询委员会没有任何权利干涉，这是保证高等院校自主发展的必须条件。

高等教育拨款咨询委员会通过拨款支持高等院校的科研工作。高等教育拨款咨询委员会所拨付的财政资金基于高等院校的自主安排可用于研究设施的完善、图书馆的建设、用来支付校内科研费用以及相关科研及辅助人员的薪酬等。对于科研方面的资助，高等教育拨款咨询委员会所坚持的原则往往是择优分配。基于此，高等院校则必须要证明自身的科研评估与阶段性要求是相一致的。因为高等教育拨款咨询委员会会将周期性科研评估的实际结果作为依据，进而确定对高等院校资金支持的力度。而高等院校则需要将科研所取得的实际工作绩效在限定时间内提交给高等教育拨款咨询委员会。高等教育拨款咨询委员会负责对其进行评定等级，依据等级来最终确定拨款的具体金额。

高等教育拨款咨询委员会与高等院校签订高等教育拨款的财政备忘录。高等院校在从高等教育拨款咨询委员会获得政府的拨款时，各高等院校需要同高等教育拨款咨询委员会之间签订高等教育财政拨款备忘录。各高等院校主要是通过财政拨款备忘录来承担自身的绩效责任，而高等教育拨款咨询委员会主要负责财政拨款备忘录的制定，并对其进行公布与促进实施。总体而言，整个财政拨款备忘录的内容主要包括两个部分，一部分是对所有的高等院校能够普遍适用的要求，另一部分则是从特定高等院校的实际情况出发，制定的具有针对性的要求。财政备忘录的签订以及实施主要涉及三个方面的主体：首先，高等教育拨款咨询委员会的主席，其要确保政府高等教育拨款的使用效益；其次，高等院校内部的治理机构；最后，高等院校的校长。高等院校内部的治理机构掌握着各高等院校的最高权力，它的主要职能是对高等院校的各项内部事务的处理以及处理和协调同外部环境之间的关系。校长的主要职能就是代表高等院校与高等教育拨款咨询委员会签订财政拨款备忘录，并安排使用所获得的划拨资金。责任与资金是财政拨款备忘录的两大主要内容，倘若高等院校的行为违背了备忘录的相关要求，需要报告给高等院校内部的治理机构，如果治理机构仍然无法进行妥善地解决，那么就需要上报给高等教育拨款咨询委员会。

财政备忘录对高等教育拨款咨询委员会与高等院校之间的关系进行了清晰的界定，以确保高等教育拨款的正确使用。确保风险管理机制与风险控制机制积极有效地实施，以使高等教育拨款的效用得以充分发挥。一是强化对高等院校财务管理的核查与监督，确保高等院校拥有足够的偿债能力，进而可以将赤字控制在合理的范围之内。二是财政备忘录对各高等院校进行有效的风险管理。高等教育拨款咨询委员会虽属于独立的非政府组织，但其掌握着整个高等教育的拨款工作，其需要对教育部部长负责并间接负责于全国人民代表大会，因此，需要资助对象的风险予以评估，即拨款后的评估工作。如果高等教育拨款咨询委员会未能发现高等院校所存在的缺陷，或者无法提出有效地建议弥补缺陷，而是对此高等院校进行持续地发展性拨款行为，如此便是对高等教育拨款资源的不合理利用，教育部部长及其特派员便可对其予以监督和提出质询。在针对高等院校的风险控制上，主要通过高等院校提交绩效报告与实施报告的手段予以审查，并实地访问高等院校予以审计监督得以实施。通过核查、审计以及监督，高等教育拨款咨询委员会对高等院校的风险予以评估，一般分为“较高风险”与“较低风险”两类。高等教育拨款咨询委员会则会根据拨款后的评估结果考虑下一个周期对该高等院校的拨款范围及数额。

（二）内部运行机制

整个高等教育拨款咨询委员会由主席、董事会、评估局、拨款局、秘书处以及常设小组构成。

高等教育拨款咨询委员会主席对教育部部长负责，是董事会与教育部部长之间沟通的桥梁。主席要保证高等教育拨款咨询委员会所有的政策和活动是符合教育部的宏观发展战略的，保证高等教育拨款咨询委员会的运作能够真正实现高等教育拨款资金的价值。除此之外，主席还要确保董事会能够制定出一套切实可行的战略目标和方案；确保董事会决策时遵循教育部所设定的指导原则；协调并促进拨款资金和其他资源实现有效利用；将董事会的评估结果与拨款决定公之于众，同时遵守高等教育拨款咨询委员会的治理规定，并提升自身及鼓励董事会成员高标准的道德操守。董事会主席代表董事会负责整个高等教育拨款咨询委员会的人事、财务及行政等事宜。负责保护委员会所管理的公共资金，确保这些资金得到合法合规使用，负责委员会的日常运作与管理。

董事会应确保高等教育拨款咨询委员会完成战略规划预设的目标，以促进其有效地利用相关资源。在教育部部长确定的发展政策与资源框架内，确定高等教育拨款咨询委员会的整体战略方向，并据此确定每个周期内的主要业绩指标；确保教育部部长及时了解可能影响到高等教育拨款咨询委员会战略方向以及指标可实现性的任何突发情形，并且制定处理突发情形的必要措施；确保拨款资金的使用符合法律的规定；确保董事会的法定权力范围与教育部部长所批准的权力范围相一致，并且遵循与拨款资金使用相关的原则制度。董事会须定期检查高等教育拨款咨询委员会运作的财务信息，及时知悉高等教育拨款咨询委员会的各类相关问题，并向教育部部长提供已对此采取适当措施的保证。董事会应始终保持高标准的组织管理，包括聘用专业的审计人员帮助董事会处理高等教育拨款咨询委员会所面临的重大财务风险和其他风险；征得教育部部长同意后，设立评估与拨款两个局，并在咨询教育部部长之后，设定相关人员的业绩目标及于此目标相关的报酬规定。

针对董事会的组成，高等教育拨款咨询委员会的董事会成员规模不宜过大，应充分考虑各相关利益群体的参与，并且应包括一定比例的非教育界人士与国外人士。董事会成员应为具有较大成就的和社会影响力的品行高尚、热心教育的人士。当然，这些人员可以是学术界人士，可以是与高等教育相关的行政人员，可以是学术权威，可以是社会的杰出人员，但董事会的成员不能为现任的政府官员，并且通常也不应该是受各高等院校管制机构的成员。各位董事会成员均以个人名义接受委任，并向高等教育拨款咨询委员会提供独立及客观的专业意见，免受外在因素或者个人利益所影响。董事会的会议可以分为常务会议与临时会议。常务会议主要针对一些常规性事项的审核及讨论决定，而临时会议主要针对内部出现严重问题时可以由董事会主席临时召集而召开。常务会议可以规定每年定期召开。至少在一些关键节点应该召开，在高等教育拨款咨询委员会最终作出各高等院校预算审批决定之前举行，主要就次年针对各高等院校的拨款进行讨论并提出建议意见；在各高等院校年度预算执行过程中举行，主要就各高等院校当年财政拨款的执行与使用过程中需要进行及时调整的问题展开讨论研究。而每次会议召开之后，董事会应尽可能在较短的时间内针对讨论结果做成书面咨询报告。董事会会议虽然不是公开进行，但其会议文件和会议决策及记录都要在高等教育拨款咨询委员会官方网站上对外公布，并且可以就重要决议召开新闻发布会。基于对董事会成员的道德标准要求比较高，《董事会成员守则》中对董事会成员的共同责任以及个人责任予以详细地规定，包括有义务声明可能与其作为董事会成员的职责相冲突的任何利益；并且需要遵守高等教育拨款咨询委员会内部的问责原则。

评估局是高等教育拨款咨询委员会下辖的一个主要负责针对高等院校评估事宜的咨询办事机构。高等教育拨款咨询委员会向高等院校拨款的依据便是评估局所提供的评估结果。评估局的主要工作是制定评估标准以及根据预先制定的评估标准对高等院校开展评估工作，而这两项工作都是至关重要的事宜。仅仅是评估标准的制定便需要注意对学校的常规性需求与发展性需求采取不同的评估公式予以分别评估；要注意从高等院校类型及办学层次等角度，对高等院校予以科学分类；要注意学科之间的差别；要注意定量与定性相结合等问题。而评估工作的实际开展更是要注意评估专家组组成的客观性问题；评估对象被评学科的整体性问题；评估对象规模的限制性问题以及评估有效期的时限性问题。可以说，评估局的工作是整个高等教育拨款工作的前提。除此之外，评估局还可以将在评估中所发现的问题向高等教育拨款咨询委员会予以反馈，如某个时间段内高等院校在教学与科研方面的需要，并将各种需要划定优先范围，建议高等教育拨款咨询委员会对此类需要予以优先关注，进而更能实现拨款之针对性和适当性，从而为构建一个足以维持高等教育蓬勃发展和合乎我国现代化建设需求的高等教育提供方向性支持。此外，评估局会定期向高等教育拨款咨询委员会汇报工作，并负责监督拨款局能真正按照自己所提供的评估结果来予以拨付款项。

拨款局是高等教育拨款咨询委员会下辖的一个半独立的主要负责针对高等院校进行拨款具体事宜的办事机构。拨款局向高等院校拨付款项的工作是整个高等教育拨款工作中的核心部分，拨款局根据评估局所提供的评估结果，结合拨款局所制定的拨款公式，计算出各高等院校所能获得的财政拨款总数，进而制定详细的拨款计划以指导具体的拨款工作。拨款局所需要制定的拨款公式是一项非常繁杂且重要的任务。拨款局需要针对不同的拨款类型如常规性拨款与专项性拨款等而制定不同的拨款公式，并且在制定不同拨款公式时，还需要注意究竟更适合采用投入型拨款机制中的拨款模式，还是更适合采用产出型拨款机制中的拨款模式。拨款公式确定是整个拨款工作实际运行的开始。拨款局除了将高等教育财政款项按照规定予以拨付之外，还对高等院校款项使用有一定的监督作用，并可以将监督中所发现的问题定期向高等教育拨款咨询委员会汇报，同时与评估局适时进行沟通，以便评估局评估工作的开展与完善。考虑到我国高等院校的运作也是按照学年为周期，而高等教育拨款咨询委员会在一个拨款周期内针对某个高等院校的拨款往往是具有相对稳定性的，因此，拨款局在一个拨款周期内再根据高等院校的学年制进行拨款，可以应对一些相对的变动性。依据学年制分别安排下面几项工作：同教育部部长讨论未来一学年高等教育的重点发展方向及对资金的重点需求问题；通知高等院校此学年政府高等教育拨款情况及优先使用的指导方针；各高等院校上报其学生数量、教工数量及科研活动等相关数据；计算此学年能够拨付给具体高等院校的拨款数额；将拨款数额的决定及实施计划通知各高等院校并按计划完成拨款事宜。

秘书处是高等教育拨款咨询委员会及其下属的各局、各小组的志愿性与协调性机构。高等教育拨款咨询委员会对内对外事务的日常安排和工作主要由秘书处来负责，对内对外发布公报等需要由秘书处进行草拟与审核。同时，秘书处还负责评估局、拨款局以及各小组之间工作关系的协调，保证各机构之间的关系融洽进而促进各项工作能够顺利进行。

高等教育拨款咨询委员会内部的各小组分工明确，针对我国高等教育的不同方面向高等教育拨款咨询委员会提出建议或协助开展工作。一般事务管理小组负责委员会内部的信息管理及数据统计工作，并就这两项工作提出完善性建议；策略小组主要向高等教育拨款咨询委员会提供我国高等教育发展的策略性意见，进而有助于政府高等教育发展战略的制定；研究小组主要负责总结研究以往拨款工作的得失以及借鉴研究其他国家或地区的拨款工作的优势，进而提供更加合理有效地使用拨款的建议；宣传小组负责高等教育拨款咨询委员会对外宣传工作并提供完善建议，以促进高等教育拨款咨询委员会与公众的沟通，使公众更加了解委员会的地位及日常性工作，进而树立委员会的公众权威；财务小组主要负责高等教育拨款咨询委员会内部的日常财务工作，并负责支持国家审计部门对委员会的审计工作。

【注释】

[1]佟婧、申晨：“‘双一流’背景下大学筹资制度改革的路径探析”，载《北京教育（高教）》2018年第11期。

[2]宗晓华、陈静漪：“英国大学科研绩效评估演变及其规制效应分析”，载《全球教育展望》2014年第9期。

[3]杜今：“从缓冲器到战略家——探析角色视角下英国大学拨款委员会的转型演变”，载《教育现代化》2019年第92期。(www.xing528.com)

[4]黄波：“浅析我国高等教育财政体制的公平与效率问题”，载《现代教育科学》2007年第7期。

[5]如在美国和加拿大，政府的失灵表现为中央和地方难以通力合作，进行有效的沟通，而中央所颁布的法规制度也无法获得地方政府的严格落实。

[6]颜廷兰：“基于绩效管理理论的高等教育拨款模式改革研究”，载《中国成人教育》2011年第24期。

[7]陈齐：“高等教育拨款咨询机构分析”，载《财会通讯》2015年第12期。

[8]柯芳玮：“发达国家高等教育拨款特色对我国的启示”，载《会计之友》2014年第28期。

[9]陈齐：“高等教育拨款咨询机构分析”，载《财会通讯》2015年第12期。

[10]柯芳玮：“发达国家高等教育拨款特色对我国的启示”，载《会计之友》2014年第28期。

[11]柯芳玮：“发达国家高等教育拨款特色对我国的启示”，载《会计之友》2014年第28期。

[12]柯芳玮：“发达国家高等教育拨款特色对我国的启示”，载《会计之友》2014年第28期。

[13]因为主要关注政府拨款这问题。

[14]非政府部门公共机构（A non－departmental public body，NDPB）是这样一种组织：其在政府治理过程中发挥一定作用，但不是一个政府部门，也不是某一政府部门的单位。

[15]唐士其：《国家与社会的关系——社会主义国家的理论与实践比较研究》，北京大学出版社1998年版，第265页。

[16]代霞：“高等教育评估中介组织生存发展研究”，湖南师范大学2005年硕士学位论文。

[17]Benson C.，“The Economics of Public Education 1978（3rd edition）”，The Encyclopedia ofEducation，Research and Study，1985（4）：1878.

[18]［荷］弗兰斯·F.范富格特主编：《国际高等教育政策比较研究》，王承绪等译，浙江教育出版社2001年版，第12页。

[19]鲁丽莎：“完善高等教育评估体系的研究”，厦门大学2006年硕士学位论文。

[20]李敏明：“关于完善我国高等教育评估体系的研究”，苏州大学2008年硕士学位论文。

[21]宋倩：“高等学校应用性本科专业教育评估体系的研究”，合肥工业大学2009年硕士学位论文。

[22]冯平：《评价论》，东方出版社1995年版，第58页。

[23]陈能浩：“社会转型时期高等教育评估中介机构的培育”，华南师范大学2004年硕士学位论文。