中国高等教育拨款制度的设计逻辑

以绩效为导向之拨款模式的确定，是在考察众多拨款模式基础之上得出的结论，同样也是在顺应国家高等教育拨款制度发展趋势的背景下确立的。模式确立之后的设计则是后续工作之重心所在。然而，以绩效为导向的拨款模式之设计，既要保持该拨款模式区别于其他模式之独立性，又要借鉴各种拨款模式之优势予以整合，只有如此才能使其发挥最大价值，符合政策发展之要求。

（一）以产出型拨款机制为主，并综合运用多种拨款模式

根据高等教育拨款所依据之因素的性质不同，“政府－高等院校”二元结构下的拨款机制又可分为投入型拨款机制和产出型拨款机制两种。投入型拨款机制主要是针对涉及高等院校投入的相关因素所进行的成本－效益分析的预算方法，而产出型拨款机制则主要是针对涉及高等院校产出的相关因素所进行的成本－效益分析的预算方法。从高等教育拨款预算角度来分析，增量拨款模式与公式拨款模式应该属于投入型拨款机制，而合同拨款模式与绩效拨款模式则属于产出型拨款机制。由此可知，投入型拨款机制更注重根据高等院校运转所需要投入的资金额来确定拨款数，而产出型拨款机制更注重根据高等院校运转所产出的效益来确定拨款数。显然，投入型拨款机制适用于对高等院校的常规性活动进行拨款，而产出型拨款机制更适合于对高等院校的专项性拨款。常规性拨款能够保证高等院校的正常运转，而专项性拨款则能够促进高等院校的发展，而目前高等院校的正常运转只是我国高等教育的基本要求，高等教育的更高目标应该是不断提升和发展，而且从世界其他国家的实践中也可看出，无论是投入型拨款机制还是产出型拨款机制都试图将激励机制引入整个教育资源的分配中，通过对拨款公式实现多制度参数的设置，以实现高等教育所追求的多项目标。而产出型拨款机制所存在的固有的激励作用在整个高等教育拨款工作中显得尤为重要，因此，需要以产出型拨款机制为主，即应主要从产出型拨款机制中选择拨款模式以完善整个拨款工作。

当然，不可否认产出型拨款机制也有其固有的缺陷，如可能会造成高等院校之间发展的“马太效应”的加剧，还可能会造成一些基础学科专业或者短期内难见成效学科专业的发展受到影响，也自然使得以这些学科专业为主的高等院校处于一种不利地位。所以，在强调追求效益的时候应该以保证基本的社会功能与社会责任的实现作为底线。过分注重追求效益，也会在一定程度上损伤高等教育与社会经济之间的协调、健康发展。因此，以产出型拨款机制为主，综合运用多种拨款模式，对不同的拨款项目采取不同的拨款模式才是高等教育发展的必然选择。

（二）拨款实行分级分项相结合，充分发挥各种拨款模式之长(https://www.xing528.com)

“分级”是指各级政府之间拨款责任的分配问题，而“分项”则是指针对不同项目的各种拨款资金应当分开，以提高各种资金的针对性，分级与分项相结合则是指不同层级政府在对高等院校进行拨款时应该选择与自己相符合的适当的资助项目。

基于我国目前高等教育拨款体制以及分税制财政体制改革的现实背景，高等教育财政责任由中央和地方共同分担，并且以地方拨款责任为主，如此便使地方利益逐渐明确且强化。中央政府代表的应该是全国的利益，因此其在选择拨款项目时应该选取能够对各地区高等教育发展起到平衡作用的资助项目以补偿地区利益。除此之外，还应该选取一些可以激励优势学科与专业发展的拨款项目以刺激高等院校致力于向“高精尖”的方向发展。由此，中央政府的拨款资助项目应主要侧重于针对学生的直接资助、保证贫困地区公平性的补贴、科研性的合同拨款以及一流大学扶持与国外优秀专家引进费用等。当然，我们必须清晰地认识到我国目前的高等教育拨款体制及分税体制与其他一些国家的财政体制彻底分权与高等教育管理完全地方化存在很大的差异，因此在资助项目及拨款责任的分配上还不能非常具体化，即中央政府针对高等院校的经常性拨款的责任一时还是难以减轻的。而地方政府拨款除了保障高等院校的基本运转费用之外，其拨款方向则更应该倾向于能够激励和刺激高等院校提升自身发展的项目，如科研类项目拨款等。在中央与地方拨款责任的分配中，无论拨款责任如何分配或者侧重点在哪个方向，都必须注重综合运行各种拨款模式。

产出型拨款机制本身包含众多的实现形式，如合同拨款、绩效拨款、政府采购等拨款模式，可以用于不同价值目标的实现。考虑到高等教育拨款的基本类型通常包括常规性拨款与专项性拨款两大类，针对这两大类拨款类型，则可以采取不同的拨款机制或模式。如常规性拨款，通常包含高等院校正常运转所需费用，而针对此类拨款则可采用投入型拨款机制中的增量拨款与公式拨款两种模式。增量拨款至少能够保证高等院校在随着经济社会发展过程中运行成本增加部分获得拨款支持，而公式拨款则基本可以保证高等院校正常的运转费用获得支持。在此基础上便可保证高等院校的基本发展。而对于专项性拨款这一类，则可采用产出型拨款机制中的绩效拨款与合同拨款等模式，如在科研经费的分配中可以增加合同拨款的范围与程度，采取一种择优拨款的方式，以充分实现对高水平大学科研的鼓励。通过综合运用不同的拨款机制中的不同拨款模式，分别拨付保证教学活动的常规性拨款与提升水平的专项性拨款，才能够保证和促进高等院校整体水平的提升。