高等教育拨款制度选择原则

高等教育拨款制度之模式选择同样应该是一种综合考虑之结果，从宏观层面而言，既要与整个拨款制度之体制、机制相吻合，又要符合目前追求的绩效和第三方参与的政策指向。从微观层面而言，拨款模式之选择则应当符合其内在制度价值——有利于整个拨款工作合法有效地顺利开展。而对其内在制度价值产生制约之首要因素便是其应当遵循之原则。

（1）拨款模式应当实行保证教学的常规拨款（“按需”）与提高水平的专项拨款（“绩效”）分开拨付，既要保证高等院校固有发展又要促进高等院校质的提升。

我国高等教育拨款模式的选择应该走一条综合改革的发展之路，既能够确保高等院校的稳步发展，又要能够激励突出的高等院校率先发展，即应该将高等教育拨款划分为“按需”拨款与“绩效”拨款两部分。

常规拨款（“按需”拨款）是高等教育拨款的主体部分，高等教育拨款咨询委员会必须将这部分高等教育经费的划拨放在首要位置。因为我们国家绝大部分高等院校的主要资金来源就是政府的财政拨款，也就是这部分常规拨款，如果失去，高等院校的日常性运作也将难以维持，而我国整个高等教育事业也将会受到严重的影响。对于常规拨款的划拨应该采用公式拨款法，并且应该考虑多个参数，如高等院校的学生数、教职工数、学生的生均成本、教职工单位成本、生师比以及高等院校所处的地域、现有规模、专业差别等，使人为因素的影响尽量减少，以便使这种教育资源的配置更为科学、合理。常规拨款其实质应属于对高等院校的一种成本补偿，因此，这种以需要为基础的常规拨款能够保障高等教育的公平与公正。

高等教育拨款在保证公平的前提下，还应当注重高等教育拨款的效率。很容易设想，同等的教育资源投入不同的个人身上，对个人的影响肯定是不同的，而这种情况同样适用于不同的高等院校。同等的高等教育财政资源被投入优秀高等院校和优势专业会产生更高的效益，也会更易于培养出高质量的人才，而提高水平的专项拨款（“绩效”拨款）便能起到这个作用。专项拨款的存在能够充分调动高等院校的积极性与主动性，使教学与科研质量的提高成为高等院校更加关注的焦点，使其努力跻身于一流高等院校与重点学科之行列，同时也利于高等教育拨款咨询委员会对高等院校的发展形成导向性。绩效拨款从其本质上而言应属于效益经费，更注重高等教育发展效率。

常规拨款（“按需”拨款）与专项拨款（“绩效”拨款）实际上是高等教育公平与效率相结合的体现。这两种拨款的结合既能够保障高等院校在获得拨款上的公平性，有利于整个高等教育事业均衡稳步发展，有助于避免产生马太效应，又能够使竞争机制得以引入，促使高等院校在激烈的竞争中不断提升办学质量，充分发挥所获教育资源的实际效用，以实现资源的最优配置。因此，在拨款模式选择时应注意坚持保障稳定发展的常规拨款优先，兼顾有助于质量提升的专项拨款。

当然，对于常规拨款与专项拨款的比例应当如何分配，应当考虑为确保高等院校发展的稳定性，专项拨款的比例不宜过高，这部分拨款的确定应完全依赖高等教育拨款咨询委员会的评估工作。高等教育拨款咨询委员会通过构建评估体系对各高等院校展开绩效评估，评估的结果将最终决定这部分经费的数额，当然，整个过程应当是公开透明的，以杜绝暗箱操作之可能。(www.xing528.com)

（2）拨款模式的选择应当注意到高等院校类别的划分以及学科之间的差别，在坚持公平原则的前提下尊重高校及学科之间的差异化。

科学、合理的高等院校分类指导体系的建立，是高等教育拨款咨询委员会针对高等院校进行拨款工作所选择之拨款模式运作的重要基础。基于建校时间、历史发展、区域差异、隶属关系以及城市环境等多种因素的不同，造成高等院校在类型选择、办学实力及办学层次等方面呈现出很大的差异性。同样，基于我国现行的学科分类包括哲学、经济学、法学、教育学、文学、艺术学、历史学、理学、工学、农学、医学、军事学、管理学等十二种类别的划分，各学科类别之间不仅存在自身学科差异，而且对于经费的需求与利用方面也存在着很大差异。而如果对不同类型的高等院校以及不同学科之间不加任何区分，而是采用统一的指标与标准去确定高等教育经费的分配，很显然是不恰当也是不合适的。因为，不加任何区分的一刀切的拨款模式，表面上是一种绝对的公平，然而这种绝对的公平显然是对效率原则的忽视，不符合拨款制度所应有的“公平竞争”“强调激励”精神，不利于以优促劣，还会影响实力较弱高等院校的办学积极性。

从高等院校类型及办学层次等角度对高等院校予以科学分类，进而建立更具针对性、应用性的高等院校分类分层拨款体系，为不同类型、不同层次院校的拨款提供依据。要区分学校的类型差别，因为不同类型的学校在拨款需求上自然存在较大的差异性，尤其是某些拨款方式采用之后对不同类型的学校造成的影响差别更大。如：农林类大学超过六成的收入来源于国家财政拨款，如果采用绩效拨款的高等教育经费分配模式，则对其影响相对较大，而采用绩效拨款方式对外语类学校的影响则相对较小。因此在选择具体的拨款方式、拨款规则时，应当注意在开始阶段，对那些财政拨款依赖性很强的高等学校不能造成过强的冲击，以免影响到学校的正常办学。同时，对那些财政拨款依赖性相对较弱的高等学校，要采用合理的指标和规则使国家的拨款制度能够在这些高等学校发挥最佳作用。而所有这些的前提就是要在评估时便对高等院校的类型予以区分，以使拨款更具备针对性和激励性。第三，高等教育拨款咨询委员会在组织专家组对高等院校进行评估时，还要注意学科之间的差别。文科、理科、工科、医科等各个学科之间存在差异，因此在评估时也需要注意它们之间的区别。如每个学科领域对其本学科内的科研成果、奖项等的评价标准是不同的，而且各学科所获得的荣誉也存在难易程度的差别，因此在对其代表性成果进行评估时自然也要采用不同的标准。

（3）实现拨款模式从单一化向多元化（综合模式）的转变，并建立相对动态的指标系统。

“综合定额+专项补助”与“基本支出预算+项目支出预算”等单一公式的拨款方式，不能真实准确地反映高等院校教育成本的变化规律，也没有考虑到高等院校的绩效因素，很难调动高等院校科研和教学的积极性，使高等院校只是盲目地扩大规模以求拨款基数的最大化，造成了教育质量下降、资金使用效益低下等问题。除了我国现有的拨款模式之外，世界上仍存在其他一些重要的拨款模式。而这些拨款模式也在某些方面有很大的优势。如公式拨款是以体现学校特征（如学生规模和人员配置结构）的公式确定拨款数额的一种方式，具有规范的拨款决策程序，有效地减少人为因素对拨款决策的影响，为教育经费的公平分配提供了一个量化的方法，具有较高的透明度；而合同拨款制度的主要目的是在中央政府与大学之间引进协商谈判机制，如今这种机制已经在很多国家得到比较好的运用。合同拨款制度发展成为一种制度形式，成为评估与拨款相统一的一种很好的实现形式。合同制度能够使高等院校确认自己是否遵循了国家的相关制度，使政府对高等院校的管理有所遵循，也方便社会对政府和高等院校进行了解和监督。因此，在拨款运作机制层面，我们必须借鉴各种拨款模式的优势进而将其吸收，从而使高等教育财政拨款由单一方式向综合模式方向发展。

与此同时，鉴于高等教育拨款咨询委员会在对高等院校进行测评时的难度以及相关指标制定的困难程度，应当在实施新的综合拨款模式的过程中不断改进相关的指标系统，只有如此才能顺应其发展的要求。因此，综合拨款模式的建立也绝不是一件一劳永逸的事情，而是在实际的应用过程中，需要对指标系统进行定期检查，以核查其是否真正适合新的环境。一旦出现指标或者整个公式不合理的情况，就要对其进行修正，以满足新形势、新变化。因此，建立相应的科学合理的反馈机制是必需的，综合拨款模式在应用于高等院校之后，应当积极收集和接受高等院校以及相关各界的建议，及时对相关指标系统进行改进，以确保实现建立此种拨款模式的初衷。